Індекс сприйняття корупції від Transparency International є одним з найавторитетніших у світі. В ньому у 2023 році Україна посідає 104-те місце із 180. Проте вона входить у 15% країн, які показали найкращий результат за останні 10 років.
У Transparency International Ukraine впевнені, що насамперед покращенню боротьби з корупцією ми маємо завдячувати створеним після Революції Гідності новим антикорупційним органам (НАБУ, САП, НАЗК, ВАКС, ДБР), а от гальмують розвиток країни насамперед старі правоохоронні системи.
вирішив з’ясувати, де українці змогли показати гарні результати, а де залишились на місці в боротьбі з корупцією, в інтерв’ю з Катериною Риженко, заступницею виконавчого директора з юридичних питань Transparency International Ukraine.
Корупція під час повномасштабної війни: що відбувається
За 2,5 року з початку повномасштабного вторгнення декому здається, що в країні стало більше корупції. Як ви оцінюєте роботу наших відповідних органів?
Повномасштабна війна дала можливість реально перевірити, де антикорупційні реформи працюють, а хто повернувся до старих практик.
Катерина Риженко на фото
Антикорупційну інфраструктуру багато хто звинувачує в неефективності. Тим не менш всі органи, які ми називаємо антикорупційною інфраструктурою, працювали із перших днів вторгнення, коли росіяни були під Києвом.
Наприклад, Вищий антикорупційний суд (ВАКС) виносив рішення всі перші місяці повномасштабного вторгнення. Можемо порівняти це з іншими правоохоронними органами. Не буду тикати пальцем, але в новинах все було: як тікали, палили документи, не могли себе зібрати і взагалі невідомо, що там всередині відбувалося.
Цим хочу підкреслити, що навіть якщо ми критикуємо антикорупційні органи, все пізнається в порівнянні.
А якщо говорити про ситуацію після перших місяців, особливо після першого року повномасштабного вторгнення? Деякі наші правоохоронні органи фактично зайнялися «кошмарингом» бізнесу наприкінці 2023-го — початку 2024 року. Дійшло до того, що в питання втручався президент на ставці РНБО. Що в цей час відбувалося з антикорорганами?
Знаєте, ми створили ці антикорупційні органи як виняток всередині системи, адже був жорсткий запит на боротьбу, особливо з топ-корупцією.
Якщо говорити про результати зараз, вони працюють. Ми хочемо від них більшого — це супер. Тим не менш свою роботу вони виконують. Проте перед антикорорганами тепер стоять нові виклики. До цього вони створювали базу з нуля, нині ж настав час зростання і самовдосконалення.
Наприклад, НАБУ і САП створювали, «щоб були справи». Пішли справи, розслідування, гучні підозри, дійшли до суду. І тут вже інший виклик. Чи розпадається ця справа, чи ні? Чи вирок обвинувальний, чи виправдувальний? Чи суспільство взагалі готово до того, щоб після такої уваги до НАБУ був виправдувальний вирок? Чи це правосуддя?
При цьому у суспільства є очевидний запит на швидкі посадки. Але в ЄС це так не працює. Там корупційні справи рівня МСЕК розслідуються роками, а вирок стається як мінімум через п’ять років, адже кожний підсудний має право на захист. Чи готове наше суспільство до верховенства права?
Тобто результати є?
Ми маємо майже 200 вироків Вищого антикорупційного суду (він розглядає справи проти високопосадовців, як-от міністри, депутати, судді, керівники держпідприємств, із корупцією від суми майже 1 млн грн. – ). До створення ВАКС було кілька вироків за всі роки незалежності. Різниця є.
Багато корупційних скандалів, на мою думку, – зовсім не свідчення кінця світу. Це свідчення того, що в нас стало більш прозоро і про це ми можемо говорити.
Я пам'ятаю часи, коли у нас не було новин про корупційні справи і розслідування. Чи це означало, що за Януковича не було корупції?
Чому ручний контроль – це погана ідея
Останнім часом Володимир Зеленський вбачає виходом для всіх проблем їхній розгляд на Раді національної бепзеки та оборони й потім віддати її в руки призначеній людині. На фото засідання РНБО 22 жовтня 2024 року. Джерело: ОП
Часто можна почути, як президент «бере» під особистий контроль якісь проблемні ситуації. Чи нормально, коли все має вирішуватись у ручному режимі?
У нас мають бути такі інститути, в ідеалі, і системи, які зможуть функціонувати без ручного втручання. Інституція має мати всередині законодавство і внутрішні процедури, закладені так, щоб навіть якщо прийде поганий директор, інститут вистоїть і буде ефективно робити свою роботу.
На жаль, у нас такого майже немає. Тому ручне коригування чи втручання має бути дуже точковим винятком, коли дійсно щось там вже йде не туди.
Анастасія Шуба, член Антикорупційної ради при Міноборони, нещодавно розповіла, як була вражена тим, що в міністерстві питання передоплати вирішує особисто заступник міністра. Тобто немає жодного правила, процедури чи чітко прописаної системи, як отримати передоплату. Саме ж так і породжується корупція?
Індивідуальне рішення людини, будь-який людський фактор – це завжди потенційне поле для зловживання – корупції. Ще у 2022 році у нас ухвалили Закон «Про адміністративну процедуру». Ніхто не зрозумів, що це таке, і якось небагато про нього говорили.
А це якраз була вимога Євросоюзу, і зараз ми цей закон маємо імплементувати. Він спрямований в широкому розумінні на мінімізацію людського фактора, тобто скрізь мають бути процедури, певні вимоги, а не рішення конкретної людини.
Наприклад, хочемо купити землю – звертаємось до місцевої ради. До цього закону тобі могли відмовити – і все, без пояснень. Тепер матимуть зобов'язання пояснити тобі, чому. А якщо є пояснення, ти можеш оскаржити його в суді. Нібито дрібниці, але саме вони структурують систему.
Як антикорупційні органи протистоять старим силовим
Проте час від часу ми чуємо, як правоохоронні органи «просять» передати їм частину справ чи в Офісі президента вимагають у НАБУ віддати справу заступника керівника ОП Татарова СБУ, і це стається. Чому так відбувається?
Багато антикорупційних органів створили із тиском громадян, експертів, громадських організацій, міжнародних партнерів. Зараз же люди з владою розуміють, що вони створили місцями досить незалежні органи, на які вони не завжди мають прямий вплив і можуть потрапити під їхню діяльність.
До прикладу, в Україні генеральний прокурор – це політична посада. Пригадайте всі лозунги про «мій генеральний прокурор», коли Зеленський призначав Рябошапку. Генпрокурор не має бути чиїмось, в ідеалі це максимально незалежна посада. А у нас вона політично виборна. Як можна очікувати, що цією політичною виборністю не буде ніхто користуватися?
До речі, це намагалися змінити в державній антикорупційній стратегії і програмі, але цю правку одразу зарубали.
Як долати корупцію в Україні: наступні кроки
Результат України в Індексі сприйняття корупції в Transparency International у 2023 році
Якщо подивитися на Індекс сприйняття корупції, то за останні 10 років ми покращили своє положення на 10 балів. Це багато чи мало?
Звичайно, хотілося б швидше, бо з такими темпами ми ще довго будемо досягати рівня Польщі. Тим не менш, багато країн за минулі декілька років втрачають свої позиції, а Україна продовжує стабільно повільно просуватися. Та ж Польща та Угорщина за останні роки втратили кілька балів.
Вже 10 років ми маємо мантру про прозорість та аудит, але дуже важко вдається нам його впровадити в державних органах, особливо в державних підприємствах. Чому?
Питання аудиту Рахункової палати та Державної аудиторської служби України – це зараз топ-вимоги як ЄС, так і МВФ. Ба більше, ще кілька років тому не було ані жодного розуміння, ані політичної волі щодо реформації цих органів.
Зараз же починаються якісь рухи. До того, як вони проводять аудит, купа питань. Але потреба реформування стоїть ребром, закон вже на фінальних стадіях і багато змін прийнято.
Якщо говорити про наші органи, то НАЗК провело перший аудит минулого року, хоча запланували його ще у 2019-му. Видно дике бажання затягнути. Але аудит робиться не тільки для того, щоб оцінити діяльність, а й вивести рекомендації, які потім потрібно впроваджувати. Готовність це робити теж під питанням.
Тому аудит заради аудиту – це неефективно, це витрачання часу і коштів. Але будь-яка оцінка діяльності, яка проведена незалежними експертами, а не, наприклад, депутатами Верховної Ради, – це чудовий інструмент, щоб зрозуміти, чи ми правильно рухаємося, чи ефективний орган.
Проте покращення структури після аудиту – це вже питання політичної волі.
Тоді як на практиці це має відбуватися? Такий собі аудит кожні п’ять років?
Наприклад, в антикорупційних органах прописаний механізм: якщо аудит незалежними експертами негативний, то звільняється керівник.
У НАЗК був перший аудит, вивели більше сотні рекомендацій. Наступний аудит, який має найближчим часом, сподіваємось, статися, візьме попередні рекомендації і буде аналізувати рівень їхньої імплементації. Тому в інтересах теперішнього керівника їх виконати. Інакше, бачимо, у нас в багатьох питаннях є відчуття безкарності, яке, звичайно, не допомагає реформам, боротьбі з корупцією тощо.
Як можна контролювати владу
Тоді «кожному міністерству даєш аудит», чи ні?
Ми вже запровадили це в антикорорганах – є результати. Давайте зробимо висновки, адаптуємо систему, краще пропишемо методології і будемо запроваджувати далі.
Але міністерство – це відповідальність і політична, бо міністри призначаються Радою і президентом. Тут має бути політична пам'ять і відповідальність.
Наразі ми розуміємо, що Кабмін є частиною вертикалі президента, тому наскільки можна говорити про його відповідальність – питання.
Чи можемо ми стверджувати, що концентрація влади в одному органі чи в руках кількох десятків людей веде до зростання корупційних ризиків?
Тут важливо, щоб була передбачена ефективна система стримувань і противаг. Якщо ж є центр прийняття рішень, на який немає важелів контролю, то можна чітко сказати, що це величезний корупційний ризик.
Також через війну у нас збільшився потік коштів від міжнародних партнерів в Україну, а чим більше грошей, тим більше корупції. Тут питання в тому, наскільки всі наші інститути: правоохоронні органи, судові – ефективно і активно будуть реагувати на ці випадки і притягати тих, хто зловживає, до відповідальності.
Як проходив конкурс в БЕБ
Після того, як Аджемоглу та Робінсон на Нобелі-2024 отримали премію з економіки, у нас знову згадали про безособові інститути та їхню важливість. Був один такий проєкт під назвою Бюро економічної безпеки, але щось пішло не так і туди потрапили, як-то кажуть, «свої люди». Що сталося?
Тому я думаю, що тут проблема насамперед в тому, що найкращі практики не застосувалися до конкурсу голови і потім до діяльності органу. Комісія з відбору не була незалежна, конкурс не був проведений відповідно до кращих практик конкурентності, прозорості, доброчесність кандидатів не перевірена. Отак обирали.
Я дуже підтримую ідею, що ми маємо розбудовувати інституції, а не чіплятися за особистості, які їх очолюють. Тому що особистості змінюються. Ми можемо стати заручниками цього. Політичний клімат змінився – інституція розпалася.
Але казати, що конкурс не допомагає вибрати кращого керівника – нісенітниця. Я була в конкурсній комісії НАЗК при обранні попереднього керівника. Звичайно, важко передбачити, як людина буде справлятися, наприклад, з ситуацією, коли їй дали більше повноважень, влади, грошей. Конкурс не вирішить все. Тим не менш, він звужує потенційні корупційні ризики чи ризики якихось політичних призначень.
Під час нашої розмови складається картина, що ми маємо відносно нові антикорупційні органи, які попри всі недоліки, непогано роблять свою роботу, але на противагу їм існують старі правоохоронні органи та суди, де набагато більше людей із здирницьким мисленням. У країні триває протистояння двох систем?
В ідеалі було б взяти той позитивний приклад, який ми спеціально створювали відносно у вакуумі для антикорупційних органів, і розповсюдити на ширше коло інституцій. Такою й була ідея.
Зараз виглядає, що це органи фінансового контролю, тобто Рахункова палата та Державна аудиторська служба разом із митницею та податковою. Я до того, що ми рухаємось.
На жаль, на це йде багато років, але з іншого боку, скільки я себе пам'ятаю, ми перманентно живемо, наприклад, в стані судової реформи. І хто готовий зараз сказати, що ми вже досягли всіх задач судової реформи?
Але якщо ми хочемо вступати в ЄС, то це фундаментальні проблеми. Судова незалежність, боротьба з корупцією, закупівлі – це сфери, які відкриваються першими до виконання та закриваються останніми. Тобто або дотягнутися до базового рівня Євросоюзу, або жити без нього.
Читайте також
