Земельне питання. Хто, як і чому проводив земельну реформу в Україні
Матеріал підготовлено за участю Олексія Мушака, радника прем'єр-міністра, співавтора земельної реформи
Вся історія, культура та світогляд українців пронизані питанням землі зверху донизу. Земля – вона всюди.
Якщо ви прочитаєте оповідання Івана Франка «Грицева шкільна наука», то там герой, граючи, як всі діти, прутом бив по землі. І за це його покарали, тому що землю не можна бити, вона – священна. Ольга Кобилянська в повісті «Земля» використовує це слово 68 разів. У письменниці земля символізує початок і кінець кожної живої істоти, несе як зло, так і добро. Найвідоміший і найбільш титулований український фільм, який зняв Олександр Довженко, називається «Земля». У Івана Карпенка-Карого у повісті «Сто тисяч» Герасим Калитка весь час говорить про землю. Калитка – архетип українця-господаря. Він багато працює, відповідальний, не п'є, не курить, хоче мати більше землі. Я вже не говорю про Тараса Шевченка та про його «садок вишневий коло хати».
В Україні можна спокійно продавати та купувати скільки завгодно землі під забудову. Можна володіти гірничо-збагачувальним комбінатом, площа якого становить до 50 тисяч гектар. Але не можна володіти землею сільськогосподарського призначення.
Чому так? Та тому, що для українців це питання світоглядне, сакральне.
У нашому спеціальному проєкті ми вирішили розповісти про всі аспекти земельної реформи. Про історію української землі, про те, що дасть запровадження ринку і як після цього зміниться український агропромисловий комплекс. І про тих, хто, власне, й стояв за реформою земельного ринку.
Сумні наслідки
Мораторій на продаж землі сільгосппризначення в Україні діє з 2001 року. Є два головні результати його дії.
Насамперед, в Україні з'явилися агрохолдинги. У Росії, де олігархів більше, агрохолдингів, однак, немає. Саме через те, що земля продається. Річ у тім, що мораторій – це можливість для дешевої експансії: не треба викуповувати землю, достатньо отримати на неї корпоративні права. Наведемо такий приклад. Якби землю, яку розділили між 7 млн громадян України, потрібно було викуповувати, то на неї довелося б витратити близько $100 млрд. Такі витрати не були б під силу жодному агрохолдингу.
«Нинішню конфігурацію аграрного ринку створили ті, хто заборонив купівлю і продаж землі», – впевнений Олексій Мушак.
Другий підсумок існування нинішнього стану ринку землі – аграрії не хочуть вкладатися у вирощування багаторічних культур, ягід, садів та органіки. Вирощувати ці рослини на орендованій землі ризиковано. Фермери побоюються, що завтра можуть залишитися без землі. Як наслідок, Україна стала державою, орієнтованою на низькотехнічні культури, що дають менше прибутку. 20% аграрного ринку – це великий бізнес, 60% – середній, 20% – малий. Але незалежно від розміру бізнесу аграрії схиляються до вирощування сої, соняшника, пшениці та кукурудзи. Оскільки конкуренція на ринку висока, то додана вартість культур низька. Тому попри те, що Україна минулого року оновила рекорд врожайності, наша велика, багата на чорнозем держава експортує уп'ятеро менше аграрної продукції, ніж крихітні Нідерланди.
Що думають люди
Як розповів 
науковий директор Фонду «Демократичні ініціативи» Олексій Гарань, популістичні гасла призвели до того, що у населення виробився дуже суперечливий підхід до земельного питання.
Щоб проілюструвати це, Гарань наводить результати опитування, проведеного ще минулого року. Тоді 50% респондентів позитивно відповіли на питання, чи може людина, яка володіє землею, її продати.
«Тобто для людей це абсолютно зрозуміло: якщо ви щось маєте, то ви можете це продати. І землю зокрема», – говорить науковий директор Фонду «Демократичні ініціативи».
Втім, щойно Фонд поставив питання про те, чи може земля (в принципі) бути об'єктом купівлі-продажу, то 33% відповіли, що не може.
«Коли ми об'єднуємо ці дві групи, то виявляється, що вони частково перетинаються. Тобто люди, з одного боку, кажуть, що якщо у вас є земля, то ви маєте право її продати. З іншого боку, вони говорять, що вона взагалі не може продаватися», – дивується Гарань.
Він порівнює відповіді на запитання щодо землі з тим, як українці відповідали щодо членства в ЄС чи в ЄврАзЕС. Коли у 2014 році проводилися подібні дослідження, то багато відповідали, що вони за членство в обох союзах.
«Агресія Росії призвела до того, що нарешті українці визначилися, і вже зараз немає цієї амбівалентності, яка була раніше. Хоча щодо ринку землі вона залишилася», – каже Гарань.
Так, 33% опитаних цього літа заявили, що землю взагалі не можна продавати. Ще 22% заявили, що її можна продавати, але не іноземцям. 12% впевнені, що продавати можна, але треба ввести обмеження на розмір площі. 11% вважають, що можна продавати, якщо буде гідна ціна.
Експерт, втім, визнає, що запровадження ринку землі загалом негативно вплине на рейтинг президента: «І тут питання до Володимира Зеленського. Він буде відштовхуватися від своїх рейтингів чи це державний діяч, який може пожертвувати своєю популярністю заради того, щоб зробити дуже потрібні та важливі речі?»
Історія питання
У Європі ринок землі в класичному розумінні запрацював у XV столітті, проте на українських землях він з'явився лише наприкінці XIX — на початку XX ст. Раніше магнати мали право здавати цю землю в оренду, а також продавати. Але такі угоди здійснювали переважно лише між собою. Винятком тут стала лише реформа середини XIX століття. Після скасування кріпацтва латифундисти продавали певну кількість землі селянам. Незабаром почала розвиватися залізниця, а на півдні України з'явилися порти. Вирощені культури почали експортувати, і земельний ринок істотно пожвавився. Окрему роль відіграли німецькі колоністи, які облаштовувалися в сільській місцевості та вирощували зерно й жито. Скасування кріпосного права дозволило українським промисловцям побудувати успішний бізнес. Яскравий приклад — родина Терещенків, яка піднялася на вирощуванні буряків і на продажу бурякового цукру. Завдяки їм Україна відігравала провідну роль в цукрово-буряковій промисловості Російської імперії, а в Києві працювала своя товарна біржа.
«1917-1920 роки – це період постійної полеміки щодо земельного питання, – розповідає історик Владислав Берковський. – Увесь цей час на різноманітних з'їздах обговорювалося, що робити з землею. Якщо ми говоримо про землі сільськогосподарського призначення, то вони перебували у великих поміщицьких масивах. Залишалася латифундистська система землеволодіння. У селян була менша частина, і вони вимагали розподілити поміщицькі землі, щоб отримати ділянки для сільськогосподарської діяльності. І коли ми говоримо про формування більш-менш сучасного ринку землі в той період, то потрібно розуміти, що власне українська революція відбувалася насамперед на соціалістичних засадах».
Умовно спроби реформ землі в цей час можна поділити на декілька етапів.
1917-1918 роки, Михайло Грушевський
Михайло Грушевський
Перше рішення, яке ухвалює українська Центральна Рада, – це ліквідація приватної власності на землю, насамперед – прав поміщиків володіти землею.
Наприкінці травня та на початку червня 1917 року в Києві проходить Всеукраїнський селянський з'їзд. І він ухвалює кілька базових рішень. Перше – ліквідація приватної власності на землю. Друге – викуп, вилучення всієї нетрудової землі та створення на її базі Українського земельного банку. Трудові наділи – це ті, які оброблялися безпосередньо селянською сім'єю без застосування найманої робочої сили. Все, що вимагало застосування найманої робочої сили, називалося нетрудовими землями. Вони повинні бути передані у власність Українському земельному банку, який розподілив би цю землю між безземельними або малоземельними селянськими сім'ями.
Дискусії, які виникали навколо земельного питання, призвели до того, що в січні 1918 року Українська Центральна Рада ухвалила тимчасовий закон про землю. Там визначалися дві основні форми володіння. Перша – це приватновласницька, коли в одних руках могло бути зосереджено 26-27 га. Друга – це землі під кошари, кінні заводи, цукрозаводи, тобто під ті види господарської діяльності, які потребували великих обсягів полів. Скажімо, цукровиробництво передбачало цукровий завод і певну кількість полів, які до нього належали.
1918 року, Павло Скоропадський
Павло Скоропадський
Наступний етап трансформації – це період Павла Скоропадського, який теж проводив земельну реформу. У своєму зверненні до селян, власне, до громадськості, у Першому універсалі Скоропадський підтвердив ліквідацію великої земельної власності та передачу наділів безземельному селянству.
Сам Скоропадський бачив Україну країною дрібних господарств фермерського типу, які повинні були забезпечити незалежність. Передбачалося, що будуть створені губернські та повітові земельні комітети, які повинні були здійснювати вилучення землі, її передачу в загальний всеукраїнський земельний фонд, у земельний банк (він повинен був здійснювати розподіл землі між селянами).
«Насамперед, землю повинні були отримати трудові господарства та малоземельні селяни. Потім – великі латифундисти. Нарешті, залишок могли отримати іноземці. Але тільки якщо залишаться землі, які не відійшли до першої та другої категорій», – розповідає історик.
На той час земельна реформа гетьмана була однією з найдемократичніших у Європі. Згідно з планом Скоропадського, ринок землі повинен був дати потужний поштовх економічному розвитку і, як наслідок, призвести до повної незалежності української держави.
Проте ці теоретичні викладки в реальності виявилися зовсім іншими. Наприклад, великі землевласники, які повинні були передати землю державі, цього так і не зробили.
Проти нововведень виступала й німецька окупаційна влада.
«Для німців було дивним, як це так – вилучити у великих землевласників їхні землі безкоштовно і надати селянам теж безкоштовно. Німці вимагали, щоб держава викуповувала землю за фіксованою ціною і потім за фіксованою ціною продавала її. Різниця б надходила до бюджету», – пояснює Берковський.
Павло Скоропадський також збільшив розмір мінімального земельного наділу. Він тепер сягав 280 га.
1919-1929 роки
Після Скоропадського до влади прийшов Симон Петлюра. Він спробував повернути ті самі правила, які були прийняті за Михайла Грушевського. Після приходу радянської влади з землевласниками почали боротьбу. Ще в 1917 році Володимир Ленін прийняв «Декрет про землю», згідно з яким право приватної власності на землю повністю скасували. Всі землі переходили під всенародне користування під гаслом «Землю — селянам!». Проте насправді це був той самий мораторій з невизначеним строком. Землю не можна було ані продавати, ані навіть здавати в оренду.
Закінчилося все колективізацією 1929-1930 років. За нею був Голодомор, який просто знищив великі фермерські господарства, що тільки зароджувалися.
Як говорить Олексій Гарань, приватна власність на землю вибивалася з людей впродовж усього періоду існування радянської влади. І зокрема це робилося за допомогою таких інструментів, як-от колективізація та Голодомор.
«Почалося все з магнатів, які володіли величезними шматками землі, продаючи її один одному. І закінчилося Голодомором. Природно, що пам'ять поколінь працює на користь прихильників мораторію на продаж землі», – пояснює він.
Пострадянський період
Земельна реформа почалася ще в УРСР з постанови, яку Верховна Рада проголосувала 18 грудня 1990 року. Ухвалений документ дозволяв приватну власність на землю. У 1992 році приймався Земельний кодекс – він і запустив земельну реформу. Втім, комуністи в останній момент внесли заборону на продаж і купівлю землі на найближчі 6 років – до 1998 року.
Проте у 1995 році указом президента Леоніда Кучми було проведено паювання 27 млн. га сільськогосподарських земель на користь сільського населення. Таким чином було відновлено історичну справедливість, адже паї отримали ті, хто на них працював.
«Спочатку мораторій продовжували на підставі взагалі нічим не обґрунтованих страхів. Наприкінці 90-х з'явився підприємець Аркадій Корнацький, який почав викуповувати під Миколаєвом великі ділянки землі. Це не викликало жодних ризиків. Однак депутати, які після 70 років СРСР не знали позитивного досвіду земельного ринку, злякалися, тому вирішили ввести мораторій на три роки», – розповідає Олексій Мушак.
У 2004-му закінчувався термін дії мораторію, але голова Соціалістичної партії України Олександр Мороз поставив умову для підтримки Віктора Ющенка на президентських виборах: мораторій повинні продовжити.
У 2007-му це зробити не встигли. Протягом 10 днів український ринок землі був вільним. Потім у бюджетну ніч документ все-таки проголосували. Звернення Віктора Ющенка до Конституційного суду проти мораторію закінчилося нічим.
За цей час на ринку з'явилося безліч агрохолдингів.
«Коли за оренду потрібно було платити по 10-20 доларів з гектара, а прибуток знімали удесятеро більший, ніж платили за оренду, то це створювало божевільні можливості для зростання», – розповідає Олексій Мушак.
Унаслідок цього мораторій створив те, проти чого був направлений, – великі латифундії.
У 2006-2007 роках агрохолдинги стали активно виходити на IPO.
«Всі, хто був у парламенті, ніколи не голосували за ринок землі, навпаки, голосували за продовження мораторію. І з цього моменту агрохолдинги почали активно розвиватися, тому що їм не треба було купувати землю – їм досить було її орендувати», – пояснює Олексій Мушак.
Таким чином, саме наявність мораторію на продаж землі створила нинішню конфігурацію ринку: недостатня кількість середніх фермерів, низький ступінь переробки продуктів харчування, сировинний характер експорту.
Але найцікавіше те, що практично всі нинішні супротивники введення ринку свого часу підтримували його запуск, коли були при владі. У 2001 році за земельний кодекс із запуском ринку через три роки виступав Віктор Медведчук, який на той час був віцеспікером Верховної Ради, а зараз є депутатом від ОПЗЖ. Юрій Бойко як член Кабміну Миколи Азарова голосував за законопроєкт про реформу ринку. А лідер «Батьківщини» Юлія Тимошенко в часи прем'єрства взагалі добилася внесення у Верховну Раду найліберальнішого законопроєкту про земельну реформу.
Щоразу, приходячи до влади, політики прагнули запустити ринок землі, щоб створити поштовх для економіки. А згодом, йдучи в опозицію, нагнітали популістичні страшилки, які працюють проти українського народу. Таким чином, мораторій на продаж землі продовжували з десяток разів. Востаннє депутати продовжили до 1 січня 2020 року. Проте технічно він буде діяти, допоки Верховна Рада не прийме законодавство про обіг земель.
Що далі
Нинішню аграрну реформу було запущено восени минулого року. Законопроєкт, який спочатку внесли в Раду, був підготовлений Кабінетом міністрів. Значну роль у його просуванні (як, власне, і у всій нинішній земельній реформі) зіграв радник прем'єра Олексій Мушак. Він впевнений, що проведення реформи кардинально змінить ситуацію на аграрному ринку.
Після дозволу купувати та продавати землю обсягом 10 тис га вал зернових робитимуть середні фермери – саме вони будуть найбільш ефективними. Агрохолдинги почнуть потихеньку перебудовуватися: вони зменшать свій земельний банк, сконцентруються на експорті зерна, на трейдингу, розвиватимуть логістику, переробку.
Зараз агрохолдинги займають 20% ринку, після реформи їхня частка почне зменшуватися, і вільну частку займуть середні фермери. А малий аграрний бізнес зможе зайняти нішу садівництва, ягідництва й органіки, у яких висока додана вартість.
«Глобально ми будемо мати більше продукції з доданою вартістю, тобто це буде більш дорога продукція. Друга історія: планувати люди почнуть не на 12 місяців, а наперед на кілька років», – говорить радник прем'єр-міністра.
За його словами, якщо зараз запитати аграрія, що він робитиме через п'ять років, то здебільшого він просто не зможе відповісти.
Питання скасування мораторію та введення ринку землі давно перезріло. Очевидно, що це дозволить аграрному сектору стати ефективнішим і змістить акценти в бік виробників середнього розміру.
«І найголовніше – ми нарешті позбудемося останнього прокляття «совка». Знайдемо земельну свободу і дамо можливість розвиватися цілій країні».
Олексій Мушак
Ексрадник прем'єр-міністра України з економічних питань