Земельный вопрос. Кто, как и почему проводил земельную реформу в Украине
Материал подготовлен при участии Алексея Мушака, советника премьер-министра, соавтора земельной реформы
Вся история, культура и мировоззрение украинцев пронизаны вопросом земли сверху донизу. Земля – она повсюду.
Если вы прочитаете рассказ Ивана Франко «Грицева шкільна наука», то там герой, играя, как все дети, прутом бил по земле. И за это его наказали, потому что землю нельзя бить, она – священна. Ольга Кобылянская в повести «Земля» использует это слово 68 раз. У писательницы земля символизирует начало и конец каждого живого существа, несет как зло, так и добро. Самый известный титулованный украинский фильм, который снял Александр Довженко, называется «Земля». У Ивана Карпенко-Карого в повести «Сто тысяч» Герасим Калитка все время говорит о земле. Калитка – архетип украинца-хозяина. Он много работает, ответственный, не пьет, не курит, хочет иметь больше земли. Я уже не говорю о Тарасе Шевченко с его «Садок вишневий коло хати...»
В Украине можно спокойно продавать и покупать сколько угодно земли под застройку. Можно владеть горно-обогатительным комбинатом, площадь которого составляет до 50 тысяч гектар. Но нельзя владеть землей сельскохозяйственного назначения.
Почему так? Да потому что для украинцев это вопрос мировоззренческий, сакральный.
В нашем специальном проекте мы решили рассказать обо всех аспектах земельной реформы. Об истории украинской земли, о том, что даст введение рынка и как после этого изменится украинский агропромышленный комплекс. И о тех, кто, собственно, и стоял за реформой земельного рынка.
Печальные последствия
Мораторий на продажу земли сельхозназначения в Украине действует с 2001 года. Основных результатов его деятельности два.
Прежде всего, в Украине появились агрохолдинги. В России, где олигархов больше, агрохолдингов тем не менее нет. Именно из-за того, что земля продается. Дело в том, что мораторий – это возможность для дешевой экспансии: не надо выкупать землю, достаточно получить на нее корпоративные права. Приведем такой пример. Если бы землю, которая разделена между 7 млн граждан Украины, нужно было выкупать, то на нее пришлось бы потратить около $100 млрд. Такие траты не были бы под силу ни одному агрохолдингу.
«Нынешнюю конфигурацию аграрного рынка создали те, кто запретил покупку и продажу земли», – уверен Алексей Мушак.
Второй итог нынешнего состояния рынка земли – аграрии не хотят вкладываться в выращивание многолетних культур, ягод, садов и органики. Выращивать эти растения на арендованной земле рискованно. Фермеры опасаются, что завтра могут остаться без земли. Как следствие, Украина стала государством, ориентированным на низкотехнические культуры, дающие меньше прибыли. 20% аграрного рынка занимает большой бизнес, 60% – средний, 20% – малый. Но вне зависимости от размера бизнеса аграрии склоняются к выращиванию сои, подсолнухов, пшеницы и кукурузы. Поскольку конкуренция на рынке высокая, то добавленная стоимость культур низкая. Поэтому несмотря на то что Украина в прошлом году обновила рекорд по урожайности, наше большое, богатое черноземом государство экспортирует в 5 раз меньше аграрной продукции, чем крохотные Нидерланды.
Что думают люди
Как рассказал 
научный директор Фонда «Демократические инициативы» Алексей Гарань, популистические лозунги привели к тому, что у населения выработался очень противоречивый подход к земельному вопросу.
В качестве примера Гарань приводит результаты опросов, проведенных еще в прошлом году. Тогда 50% респондентов положительно ответили на вопрос о том, может ли человек, который владеет землей, продать ее.
«То есть для людей это совершенно понятно: если вы что-то имеете, вы можете это продать. В том числе и землю», – говорит научный директор Фонда «Демократические инициативы».
Впрочем, как только Фонд задал вопрос о том, может ли земля (в принципе) быть объектом купли-продажи, то 33% ответили, что не может.
«Когда мы объединяем эти две группы, то оказывается, что они частично пересекаются. То есть люди, с одной стороны, говорят, что если у вас есть земля, то вы имеете право ее продать. С другой стороны, они говорят, что она вообще не может продаваться», – удивляется Гарань.
Он сравнивает ответы на вопросы о земле с тем, как украинцы отвечали о членстве в ЕС или в ЕврАзЭС. Когда в 2014 году проводились подобные исследования, то многие отвечали, что они за членство в двух союзах.
«Агрессия России привела к тому, что наконец-то украинцы определились, и уже сейчас нет этой амбивалентности, которая была раньше. Хотя применительно к рынку земли она осталась», – говорит Гарань.
Так, 33% опрошенных этим летом заявили, что землю вообще нельзя продавать. Еще 22% заявили, что ее продавать можно, но не иностранцам. 12% уверены, что продавать можно, но надо ввести ограничения на размер площади. 11% считают, что можно продавать, если будет достойная цена.
Эксперт, впрочем, признает, что введение рынка земли в целом отрицательно повлияет на рейтинг президента: «И здесь вопрос к Владимиру Зеленскому. Будет он отталкиваться от своих рейтингов или это государственный деятель, который может пожертвовать своей популярностью ради того, чтобы сделать очень нужные и важные вещи?»
История вопроса
В Европе рынок земли в классическом понимании заработал в XV веке, тем не менее на украинских землях он появился лишь в конце XIX — в начале XX вв. До этого магнаты имели право сдавать эту землю в аренду, а также продавать. Но сделки такого рода в основном совершали лишь между собой. Исключением тут стала лишь реформа середины XIX века. После отмены крепостничества латифундисты продавали некоторое количество земли крестьянам. Вскоре начала развиваться железная дорога, а на юге Украины появились порты. Выращенные культуры начали экспортировать, и земельный рынок существенно оживился. Отдельную роль сыграли немецкие колонисты, которые обустраивались в сельской местности и занимались выращиванием зерна и ржи. Отмена крепостного права позволила украинским промышленникам построить успешный бизнес. Яркий тому пример — семья Терещенко, которая поднялась на выращивании свеклы и на продаже свекольного сахара. Благодаря им Украина играла передовую роль в сахарно-свекольной промышленности Российской империи, а в Киеве действовала своя товарная биржа.
«1917-1920 годы – это период постоянной полемики по земельному вопросу, – рассказывает историк Владислав Берковский. – Все это время на разного рода съездах обсуждалось, что делать с землей. Если мы говорим о землях сельскохозяйственного назначения, то они находились в крупных помещичьих массивах. Оставалась латифундиальная система землевладения. У крестьян была меньшая часть, и они требовали распределить помещичьи земли, чтобы получить участки для осуществления своей сельскохозяйственной деятельности. И когда мы говорим о формировании более или менее современного рынка земли в тот период, то нужно понимать, что сама украинская революция происходила в первую очередь на социалистических началах».
Условно попытки реформ земли в это время можно разделить на несколько этапов.
1917-1918 годы, Михаил Грушевский
Михаил Грушевский
Первое решение, которое принимает украинская Центральная Рада, – это ликвидация частной собственности на землю, в первую очередь – прав помещиков владеть землей.
В конце мая и в начале июня 1917 года в Киеве проходит Всеукраинский крестьянский съезд. И он принимает несколько базовых решений. Первое – ликвидация частной собственности на землю. Второе – выкуп, изъятие всей нетрудовой земли и создание не ее базе Украинского земельного банка. Трудовые наделы – это те, которые обрабатывались непосредственно крестьянской семьей без применения наемной рабочей силы. Все, что требовало применения наемной рабочей силы, называлось нетрудовыми землями. Они должны быть переданы в собственность Украинскому земельному банку, который распределил бы эту землю между безземельными или малоземельными крестьянскими семьями.
Дискуссии, которые возникали вокруг земельного вопроса, привели к тому, что в январе 1918 года Украинская Центральная Рада приняла временный закон о земле. Там определялись две основные формы владения. Первая – это частнособственническая, когда в одних руках могло быть сосредоточено 26-27 га. Вторая – это земли под овчарни, конезаводы, сахарозаводы, то есть под те виды хозяйственной деятельности, которые требовали больших объемов полей. Например, сахаропроизводство подразумевало сахарный завод и полагающееся к нему определенное количество полей.
1918 год, Павел Скоропадский
Павел Скоропадский
Следующий этап трансформации – это период Павла Скоропадского, который тоже проводил земельную реформу. В своем обращении к крестьянам, к общественности, собственно, в Первом универсале Скоропадский подтвердил ликвидацию крупной земельной собственности и передачу наделов безземельному крестьянству.
Сам Скоропадский видел Украину страной мелких хозяйств фермерского типа, которые должны были обеспечить независимость. Предполагалось, что будут созданы губернские и уездные земельные комитеты, которые должны были осуществлять изъятие земли, ее передачу в общий всеукраинский земельный фонд или земельный банк (он должен был осуществлять распределение земли между крестьянами).
«В первую очередь землю должны были получить трудовые хозяйства и малоземельные крестьяне. Затем – крупные латифундисты. Наконец, остаток могли получить иностранцы. Но только если останутся земли, которые не отошли первой и второй категориям», – рассказывает историк.
На тот момент земельная реформа гетмана была одной из самых демократических в Европе. Согласно плану Скоропадского, рынок земли должен был дать мощный толчок экономическому развитию и, как следствие, к полной независимости украинского государства.
Однако эти теоретические выкладки в реальности оказались совсем другими. Например, большие землевладельцы, которые должны были передать землю государству, этого так и не сделали.
Против нововведений выступала и немецкая оккупационная власть.
«Для немцев было удивительно, как это так – изъять у крупных землевладельцев их земли бесплатно и предоставить крестьянам тоже бесплатно. Немцы требовали, чтобы государство выкупало землю по фиксированной цене и затем по фиксированной цене продавало ее. Разницу зарабатывали бы в бюджет», – поясняет Берковский.
Павел Скоропадский также увеличил размер минимального земельного надела. Он теперь достигал 280 га.
1919-1929 годы
После Скоропадского к власти пришел Симон Петлюра. Он попытался вернуть те же правила, которые были приняты при Михаиле Грушевском. После прихода советской власти с землевладельцами начали борьбу. Еще в 1917 году Владимир Ленин принял «Декрет о земле», согласно которому право частной собственности на землю полностью отменили. Все земли переходили во всенародное пользование под лозунгом «Землю — крестьянам!». Однако же на деле это был тот же мораторий с неопределенным сроком. Землю нельзя было ни продавать, ни даже сдавать в аренду.
Закончилось все коллективизацией 1929-1930 годов. Последовавший за ней Голодомор попросту уничтожил зарождающиеся крупные фермерские хозяйства.
Как говорит Алексей Гарань, частная собственность на землю выбивалась из людей на протяжении всего времени существования советской власти. И в том числе это делалось с помощью таких инструментов, как коллективизация и Голодомор.
«Началось все с магнатов, которые владели огромными кусками земли, продавая ее друг другу. И закончилось Голодомором. Естественно, что память поколений работает на сторонников моратория на продажу земли», – поясняет он.
Постсоветский период
Земельная реформа началась еще в УССР с постановления, которое Верховный Совет проголосовал 18 декабря 1990 года. Оно разрешало частную собственность на землю. В 1992 году принимался Земельный кодекс – он и запустил земельную реформу. Впрочем, коммунисты в последний момент внесли запрет на продажу и куплю земли на ближайшие 6 лет – до 1998 года.
Тем не менее в 1995 году указом президента Леонида Кучмы провели паевание 27 млн. га сельскохозяйственных земель в пользу сельского населения. Таким образом возобновилась историческая справедливость, ведь паи получили те, кто на них работал.
«Вначале мораторий продлевали на основании вообще ничем не обоснованных страхов. В конце 90-х появился предприниматель Аркадий Корнацкий, который начал выкупать под Николаевом большие участки земли. Это не несло никаких рисков. Однако депутаты, которые после 70 лет СССР не знали позитивного опыта земельного рынка, испугались. Поэтому решили ввести мораторий на три года», – рассказывает Алексей Мушак.
В 2004-м истекал срок действия моратория, но глава Социалистической партии Украины Александр Мороз поставил условие для поддержки Виктора Ющенко на президентских выборах: мораторий должны продлить.
В 2007-м это сделать не успели. В течение 10 дней украинский рынок земли был свободным. Затем в бюджетную ночь документ все-таки проголосовали. Обращение же Виктора Ющенко в Конституционный суд против моратория закончилось ничем.
За это время на рынке появилось множество агрохолдингов.
«Когда за аренду нужно было платить по 10-20 долларов с гектара, а прибыль снимали в десять раз больше, чем платили за аренду, то это создавало сумасшедшие возможности для роста», – рассказывает Алексей Мушак.
В результате мораторий создал то, против чего был направлен, – крупные латифундии.
В 2006-2007 годах агрохолдинги стали активно выходить на IPO.
«Все, кто был в парламенте, никогда не голосовали за рынок земли, напротив, голосовали за продление моратория. И с этого момента агрохолдинги начали активно развиваться, потому что им не надо было покупать землю – им достаточно было ее арендовать», – поясняет Алексей Мушак.
Таким образом, именно наличие моратория на продажу земли создало нынешнюю конфигурацию рынка: недостаточное количество средних фермеров, низкая степень переработки продуктов питания, сырьевой характер экспорта.
Но самое любопытное то, что практически все нынешние противники введения рынка в свое время поддерживали его запуск, когда были при власти. В 2001 году, будучи вице-спикером Верховной Рады, за земельный кодекс с запуском рынка через три года ратовал Виктор Медведчук, который сейчас является депутатом от ОПЗЖ. Юрий Бойко голосовал за законопроект о реформе рынка, будучи членом Кабмина Николая Азарова. А лидер «Батькивщины» Юлия Тимошенко во времена премьерства вообще добилась внесения в Верховную Раду самого либерального законопроекта о земельной реформе.
Каждый раз, приходя во власть, политики стремились запустить рынок земли, чтобы дать толчок экономике. А уходя в опозицию, нагнетали популистические страшилки, которые работают против украинского народа. Таким образом, мораторий на продажу земли продлевали с десяток раз. Последний раз депутаты продлили его до 1 января 2020 года. Однако технически он будет действовать, пока Верховная Рада не примет законодательство про оборот земель.
Что дальше
Нынешняя аграрная реформа была запущена осенью прошлого года. Законопроект, изначально внесенный в Раду, был подготовлен Кабинетом министров. Значительную роль в его продвижении (как, собственно, и во всей нынешней земельной реформе) сыграл советник премьера Алексей Мушак. Он уверен, что проведение реформы кардинально изменит ситуацию на аграрном рынке.
После разрешения покупать и продавать землю в объеме 10 тыс га вал зерновых будут делать средние фермеры – именно они будут наиболее эффективными. Агрохолдинги начнут потихоньку перестраиваться: они уменьшат свой земельный банк, сконцентрируются на экспорте зерна, на трейдинге, будут развивать логистику, переработку.
Сейчас агрохолдинги занимают 20% рынка, после реформы их доля начнет уменьшаться. Освободившуюся долю займут средние фермеры. А малый аграрный бизнес сможет занять нишу садоводства, ягодоводства и органики, у которых высокая добавленная стоимость.
«Глобально мы будем иметь больше продукции с добавленной стоимостью, то есть это будет более дорогая продукция. Вторая история: планировать люди начнут не на 12 месяцев, а на несколько лет вперед», – говорит советник премьер-министра.
По его словам, если сейчас спросить агрария, что он будет производить спустя пять лет, то в большинстве случаев он попросту не сможет ответить.
Вопрос отмены моратория и введения рынка земли давно перезрел. Очевидно, что он позволит аграрному сектору стать более эффективным и сместит акценты в сторону производителей среднего размера.
«И самое главное – мы наконец избавимся от последнего проклятия «совка». Обретем земельную свободу и дадим возможность развиваться целой стране».
Алексей Мушак
Экс-советник премьер-министра Украины по экономическим вопросам