Останнім часом тема загальнообов’язкового накопичувального пенсійного забезпечення знову набула широкого розголосу. Нещодавно Прем’єр-міністр України Денис Шмигаль підкреслив, що пенсійна реформа буде серед ключових пріоритетів роботи Уряду у 2023 році. Очільник Кабміну дав дуже об’єктивну оцінку існуючих передумов, і з огляду на його послідовність в цьому питанні є очікування, що реформа дійсно спрацює. Оскільки саме Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку є автором базового законопроєкту, який досі служить основою для різноманітних редакційних доопрацювань, ми дуже уважно слідкуємо за всіма змінами та беремо активну участь в обговоренні їхньої доцільності з нашим партнером (та, головне, однодумцем) в цьому процесі — Міністерством соціальної політики.
Більшість дискусій, які сьогодні можна зустріти в засобах масової інформації, стосуються не певних аспектів майбутньої пенсійної системи, а викликані чітким поділом експертів на два табори з кардинально різною позицією: «цілковито за» (прихильники системи) та «цілковито проти» (опоненти системи). Кожна з цих груп має свій набір відповідних аргументів, які зазвичай базуються на ретроспективних даних з історії впровадження подібних систем в інших країнах.
Відразу хотілось би зазначити, що обидві сторони сходяться в одному: загальнообов’язковий або квазіобов’язковий (професійний) накопичувальний рівень пенсійної системи дійсно було запроваджено майже в усіх країнах Європейського Союзу, куди власне Україна прямує. Десь процес був вдалим та ефективним, а десь не дуже. Є навіть поодинокі країни, які надалі відмовились від цієї системи. Власне перенесення європейського досвіду на українські реалії і є основними аргументами обидвох сторін дискусії. Але, навіть не вдаючись в її деталі, варто зважати на один простий факт: при всіх недоліках та викликах загальнообов’язкова накопичувальна система була впроваджена в ЄС майже скрізь, хоч і в різних формах та різних періодах.
Накопичувальна пенсійна система – не панацея
Однозначним є факт, що впровадження накопичувальної системи не є панацеєю для виправлення системних проблем в солідарній пенсійній системі, тим більше «точно не вже і точно не завтра». Стабілізація стану солідарної системи — це абсолютно інша тема дискусій з абсолютно іншим набором поточних викликів, і з накопичувальною системою вона не пов’язана. Накопичувальна система має розглядатись лише як додатковий елемент зміцнення добробуту пенсіонерів, але точно не як чарівна паличка, яка вмить покращить добробут всіх її учасників в найближчій перспективі.
Важливим є усвідомлення того, що перші позитивні результати покращення в масштабі загальнодержавної пенсійної системи відбудуться через 20-30 років. Саме нерозуміння довгострокового характеру цієї реформи і було основним фактором невдоволення нею та її згортання в певних країнах. Водночас поєднання накопичувального і розподільчого (солідарного) елементів робить пенсійну систему більш стійкою та збалансованою до основних викликів сучасних пенсійних систем — демографічних, політичних та фінансових. Солідарна система більш стійка до фінансових викликів, в той час як накопичувальна — до демографічних та політичних змін. При цьому на початку важливо усвідомити всі можливості та обмеження накопичувальної системи, зрозуміти, коли має настати очікуваний ефект (всі мають збагнути, що це станеться не завтра) та налагодити правильну і чесну комунікацію з суспільством з цих питань.
Пенсійна реформа в Україні: чи зручно їхати вперед, дивлячись у дзеркало заднього виду?
Будемо вважати це «привітом» в сторону як прихильників системи, так і її опонентів. Зазвичай, коли мене запитують про ефективність чи неефективність впровадження певного проєкту (не важливо, чи йдеться про загальнонаціональний масштаб, чи про проєкт мікрорівня), то єдиною початковою фазою формування моєї думки є детальний аналіз прогнозних розрахунків. Так от, починаючи з 2019 року, ніхто не оновлював прогнозні дані, що мали б слугувати основним економічним орієнтиром для урядовців у прийнятті рішення щодо впровадження накопичувальної системи, та яким чином вибудовувати її основні елементи.
Ми зараз достеменно не розуміємо ні кількості людей, які будуть залучені до цієї системи, ні обсягів відрахувань та відповідно обсягів активів, потенційних показників економічного зростання, яке прямо впливає на ефективність заощаджень та приросту заробітної плати, а також інших важливих даних (наприклад, обсяг державних витрат на впровадження реформи тощо). Принаймні такі цифри не були оприлюднені, що точно не на користь позитивного діалогу з суспільством в цьому процесі.
Сьогодні всі дискусії стосовно «негативного» чи «позитивного» ефекту від впровадження накопичувальної системи будуються на досвіді «когось» або з припущеннями, заснованими на ретроспективних даних недержавних пенсійних фондів («дивлячись у дзеркало заднього виду») і є, м’яко кажучи, неповними.
Давайте почнемо з того, з чого ми мали б почати цю реформу: визначимо основні сценарії, побудуємо декілька варіантів (траєкторій) розвитку в цифрах, і тоді будемо думати, як будувати основні компоненти і дискутувати стосовно того, якими вони мають бути. Такі розрахунки дали б необхідні на сьогодні відповіді на запитання, які, між іншим, звучать в першу чергу від депутатського корпусу:
- потенційний обсяг системи;
- потенційний вплив на поточну солідарну систему зараз та в перспективі;
- обсяг витрат, які необхідні для впровадження накопичувальних пенсій;
- обсяг коштів, які могли б допомогти відновленню нашої країни у період після перемоги;
- орієнтовні темпи примноження накопичень та ефект для окремо взятої людини.
Останній пункт є чи не найважливішим, оскільки реформа орієнтована на забезпечення гідного рівня життя з виходом людини на пенсію.
Без відповідей на всі вище зазначені питання, будь-які дискусії стосовно ефекту від впровадження накопичувальної системи є просто «емпіричними дискусіями».
Окремо хотів би звернути увагу і на декілька важливих аспектів, які також частково обговорюються останнім часом.
1. Сильний регулятор в пенсійній системі.
Абсолютно усі згідні, що вказана пенсійна реформа не може бути розпочата без ефективної системи нагляду, яка б забезпечувала належний захист пенсійних коштів учасників. Треба віддати належне усім, хто зараз працює над вдосконаленням поточного законопроєкту, починаючи від депутатського корпусу, закінчуючи окремими експертами, що представляють професійні об’єднання ринків капіталів. Ця робота ведеться, і організована вона, на наш погляд, дуже ефективно. Однак важливим є не лише сам факт прийняття відповідного закону, а і практична реалізація його положень — побудова належної системи, здатної своєчасно реагувати на можливі потенційні ризики заздалегідь. На побудову такої системи потрібен певний час, і запрацювати вона має до сплати першого накопичувального внеску.
2. Фонд для осіб, що не визначились з вибором на початкових етапах.
Привертає до себе увагу і спротив деяких експертів стосовно створення фонду за замовчуванням.
Фонд за замовчуванням, уповноважений фонд — зазвичай такий фонд створюється державою, або перебуває під її пильним наглядом та призначений для осіб, що не змогли або не захотіли здійснити вибір на користь ринкового провайдера.
Чомусь всі критики цієї опції, називаючи її «азійською» або «тоталітарною» чи то свідомо, чи за незнанням, забувають згадати, що саме такі фонди були на початкових стадіях реформ успішно (і саме за участю держави) впроваджені у Великій Британії (NEST), Швеції (AP7), Польщі (PRF TFI), та інших зовсім «нетоталітарних» європейських країнах. Сьогодні саме такі фонди є популярними серед вкладників, показуючи не лише свою ефективність та надійність, а і демонструючи галузі найкращі стандарти організації бізнесу та найнижчий розмір витрат. Нещодавно Іспанія також анонсувала запровадження подібної інституції та опції автозапису.
Абсолютно однозначним і беззаперечним є встановлення принципу максимальної оперативної незалежності таких фондів від «ручного державного управління» та з максимальним залученням ринкових провайдерів в цей сегмент шляхом аутсорсингу ключових функцій, включаючи управління активами. Окрім того, держава має надати учаснику можливість вільного вибору посеред інших варіантів накопичень, що можуть надаватись ринковими гравцями. Як, в принципі, і передбачено поточним законопроєктом.
Стверджувати, що подібні інституції (фонди за замовчуванням) не потрібні в країні, де рівень фінансової інклюзії та інвестиційної грамотності є одним з найнижчих в Європі, як мінімум, необачно.
Окремим аргументом супротивників цих інституцій був аргумент зайвих державних витрат. Відповідь є дуже простою: зазвичай витрати на створення таких інституцій є незначними, адже обмежуються організацією функціонування невеликої кількості осіб, які будуть уповноважені слідкувати за ефективністю управління коштами учасників, а повернення проінвестованих на їх початкове функціонування коштів відбувається протягом двох-трьох років функціонування системи. Зрада скасовується.
3. Терміни пенсійної реформи.
Виконавці мають з усією відповідальністю поставитись до процесу правильного планування та визначення оптимальних термінів розгортання цієї системи. Період воєнного стану може бути використаний для формування необхідного нормативного забезпечення, щоб після перемоги система могла бути розбудована та впроваджена без зайвих зволікань. Однак всі важливі етапи розгортання системи мають бути усвідомленими.
Які питання потрібно вирішити до впровадження пенсійної реформи в Україні
Що нас чекає, якщо ми дійсно хочемо впровадити цю реформу? Щодо самого законопроєкту, нас чекають дуже непрості питання для вирішення, які серед інших поточних питань досі не знайшли однозначної узгодженої думки основних стейкхолдерів:
• Обов’язкова чи добровільна. Один із головних каменів спотикання — обов’язковість — вже знайшов своє вирішення у реалізації так званого автозапису (обов’язкового зарахування до системи, але з можливістю громадян відмовитись від накопичувальних внесків). Ця ідея не є новою та була успішно впроваджена в певних країнах протягом останнього часу. Перші обговорення цієї ідеї в нас почались ще в 2019 році і, скоріш за все, будуть втіленими в новому законопроєкті. Основна суть впровадження цієї моделі була наслідком практичного застосування досліджень з поведінкової економіки. Простими словами: інерція спрацювала на користь мети, а відмова зберегла індивідуальний вибір і усунула, можливо, небажану реакцію на примус. Впровадження цієї опції має суттєво зменшити кількість учасників в таборі опонентів реформи. Досвід різних країн, які впровадили таку модель залучення до системи, також різниться. Наприклад, у Великобританії, Новій Зеландії, та інших країнах, таким правом відмови (виходу) скористалась лише незначна частина громадян, зате у Туреччині таких осіб і надалі залишається близько 60%. Дуже велику роль тут будуть відігравати ефективні комунікації, які, між іншим, також не знайшли належного прогнозу з точки зору потенційних витрат на реформу. А це буде дуже вагома стаття витрат, якщо ми хочемо, щоби люди залишились в цій системі.
• Гарантії. Цілком зрозуміло, що та частина експертів, яка розуміє, як гарантійні системи працюють, скільки вони коштують і як впливають на кінцеву вартість накопичень, а також які додаткові наслідки можуть спричинити їх впровадження, виступають проти зайвих гарантійних вимог. Одночасно політики в переважній більшості не бачать перспектив цієї реформи без цієї важливої умови. Абсолютно патерналістські заклики «держава має гарантувати» не мають належного економічного та юридичного підґрунтя.
Всі прекрасно розуміють, що активи системи будуть проінвестовані в фінансові інструменти для примноження пенсійного капіталу. Головним у цьому є питання, чому саме платники податків (тобто держава) мають захист пенсійних накопичень від комерційних ризиків, які притаманні процесу інвестицій, та підвищеного апетиту до ризиків певної групи окремих учасників (а такі безперечно виникнуть, адже будь-які ризики будуть нехтуватись через наявність гарантій). Це не означає, що ця система не має бути застосована. Просто слід усвідомити, що це має бути окрема велика комплексна система — багаторівневий механізм взаємної передачі ризиків, втілений в окремому законі, який має надавати відповіді на такі ключові питання як: ким забезпечуються гарантії, з яких джерел, в яких випадках вони застосовуються, який обсяг покривається цими гарантіями, як організована система їх адміністрування та інші важливі питання. Для усіх прибічників гарантій просто хотів би звернути увагу на один простий факт: 1% (небагато, вірно?) відрахувань на гарантію – це мінус 20% ваших накопичень через 40 років. Це вже багато, так? Далеко не завжди користь від гарантій є більш очевидною, аніж витрати на її існування.
Крім того, в поточній ситуації опрацьовуються різні пропозиції стосовно запуску т.зв. лінкерів (державних цінних паперів, проіндексованих на інфляцію) або використання інструментів в іноземній валюті та інших пропозицій. Однак на сьогодні це питання є остаточно не вирішеним та одним з основних, над яким треба сконцентруватись для досягнення бажаного консенсусу. Між іншим, знову ж таки, обговорювати це питання, як і питання гарантій без прогнозних розрахунків, про які я згадував раніше, — це гадати на кавовій гущі.
• Різнорідність накопичувальних продуктів (банківські пенсійні депозити, страхові накопичувальні продукти, які мають бути врегульовані окремими законами, однак уже передбачені в поточній редакції законопроєкту). Це питання має бути доопрацьовано додатково. І питання не стільки в самій архітектурі, скільки в технічних деталях їх узгодженості з традиційними пенсійними накопичувальними схемами. По-простому йдеться про моменти переходів учасника з одної форми накопичень (та юридичних правовідносин) в іншу, збалансованої системи адміністрування та наглядом за цими різнорідними продуктами і т.п. Варіант «допишемо потім» — це не дуже оптимальне вирішення для системи для 10 мільйонів осіб, яка вже на той момент буде активно працювати.
Редакція не несе відповідальності за зміст матеріалу і може не поділяти точку зору його автора
Читайте також
