В последнее время тема общеобязательного накопительного пенсионного обеспечения вновь получила широкую огласку. Премьер-министр Украины Денис Шмыгаль подчеркнул, что пенсионная реформа будет среди ключевых приоритетов работы Правительства в 2023 году. Глава Кабмина дал очень объективную оценку существующих предпосылок, и учитывая его последовательность в этом вопросе, есть ожидание, что реформа действительно сработает. Поскольку именно Национальная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку является автором базового законопроекта, который до сих пор служит основой для различных редакционных доработок, мы очень внимательно следим за всеми изменениями и активно участвуем в обсуждении их целесообразности с нашим партнером (и, главное, единомышленником) в этом процессе – Министерством социальной политики.
Большинство дискуссий, которые сегодня можно встретить в средствах массовой информации, касаются не определенных аспектов будущей пенсионной системы, а вызваны четким разделением экспертов на два лагеря с кардинально разной позицией: «полностью за» (сторонники системы) и «полностью против» (оппоненты системы). Каждая из этих групп имеет свой набор соответствующих аргументов, обычно основанных на ретроспективных данных по истории внедрения подобных систем в других странах.
Сразу хотелось бы отметить, что обе стороны сходятся в одном: общеобязательный или квазиобязательный (профессиональный) накопительный уровень пенсионной системы действительно был введен почти во всех странах Европейского Союза, куда Украина направляется. Где-то процесс был удачным и эффективным, а где-то не очень. Есть даже некоторые страны, которые в дальнейшем отказались от этой системы. Собственно перенос европейского опыта на украинские реалии и является основными аргументами обеих сторон дискуссии. Но, даже не вдаваясь в ее детали, следует учитывать один простой факт: при всех недостатках и вызовах общеобязательная накопительная система была внедрена в ЕС почти везде, хотя и в разных формах и разных периодах.
Накопительная пенсионная система – не панацея
Однозначен факт, что внедрение накопительной системы не является панацеей для исправления системных проблем в солидарной пенсионной системе, тем более «точно не уже и точно не завтра». Стабилизация состояния солидарной системы – это совершенно другая тема дискуссий с совершенно другим набором текущих вызовов, и с накопительной системой она не связана. Накопительная система должна рассматриваться только как дополнительный элемент укрепления благосостояния пенсионеров, но точно не как волшебная палочка, которая мгновенно улучшит благосостояние всех участников в ближайшей перспективе.
Важно осознание того, что первые положительные результаты улучшения в масштабе общегосударственной пенсионной системы состоятся через 20-30 лет. Само непонимание долгосрочного характера этой реформы и являлось основным фактором недовольства ею и его сворачиванием в определенных странах. В то же время, сочетание накопительного и распределительного (солидарного) элементов делает пенсионную систему более устойчивой и сбалансированной к основным вызовам современных пенсионных систем — демографических, политических и финансовых. Солидарная система более устойчива к финансовым вызовам, в то время как накопительная — к демографическим и политическим изменениям. При этом сначала важно осознать все возможности и ограничения накопительной системы, понять, когда должен наступить ожидаемый эффект (все должны понять, что это произойдет не завтра) и наладить правильную и честную коммуникацию с обществом по этим вопросам.
Пенсионная реформа в Украине: удобно ли ехать вперед, глядя в зеркало заднего вида?
Будем считать это «приветом» в сторону как сторонников системы, так и ее оппонентов. Обычно, когда меня спрашивают об эффективности или неэффективности внедрения определенного проекта (не важно, речь идет об общенациональном масштабе или о проекте микроуровня), то единственной начальной фазой формирования моего мнения является детальный анализ прогнозных расчетов. Так вот, начиная с 2019 года, никто не обновлял прогнозные данные, которые должны служить основным экономическим ориентиром для чиновников в принятии решения по внедрению накопительной системы, и каким образом выстраивать ее основные элементы.
Мы сейчас точно не понимаем ни количества людей, которые будут вовлечены в эту систему, ни объемов отчислений и соответственно объемов активов, потенциальных показателей экономического роста, прямо влияющего на эффективность сбережений и прироста заработной платы, а также других важных данных (например, объем государственных затрат на внедрение реформы и т.п.). По крайней мере, такие цифры не были обнародованы, что точно не в пользу положительного диалога с обществом в этом процессе.
Сегодня все дискуссии по поводу «отрицательного» или «положительного» эффекта от внедрения накопительной системы строятся на опыте «кого-то» или с предположениями, основанными на ретроспективных данных негосударственных пенсионных фондов («смотря в зеркало заднего вида») и являются, мягко говоря, неполными.
Давайте начнем с того, с чего мы должны начать эту реформу: определим основные сценарии, построим несколько вариантов (траекторий) развития в цифрах, и тогда будем думать, как строить основные компоненты и дискутировать о том, какими они должны быть. Такие расчеты дали бы необходимые сегодня ответы на вопросы, которые, между прочим, звучат в первую очередь от депутатского корпуса:
- потенциальный объем системы;
- потенциальное влияние на текущую солидарную систему сейчас и в перспективе;
- объем расходов, необходимых для внедрения накопительных пенсий;
- объем средств, которые могли бы помочь обновлению нашей страны в период после победы;
- ориентировочные темпы приумножения накоплений и эффект для отдельно взятого человека.
Последний пункт является самым важным, поскольку реформа ориентирована на обеспечение достойного уровня жизни с выходом человека на пенсию.
Без ответов на все вышеуказанные вопросы любые дискуссии по поводу эффекта от внедрения накопительной системы являются просто «эмпирическими дискуссиями».
Отдельно хотел бы обратить внимание и на несколько важных аспектов, также частично обсуждаемых в последнее время.
1. Сильный регулятор в пенсионной системе.
Абсолютно все согласны, что указанная пенсионная реформа не может быть начата без эффективной системы надзора, которая обеспечивала бы надлежащую защиту пенсионных средств участников. Надо отдать должное всем, кто сейчас работает над усовершенствованием текущего законопроекта, начиная от депутатского корпуса, заканчивая отдельными экспертами, представляющими профессиональные объединения рынков капиталов. Эта работа ведется, и организована она, с нашей точки зрения, очень эффективно. Однако важен не только сам факт принятия соответствующего закона, но и практическая реализация его положений — построение надлежащей системы, способной своевременно реагировать на возможные потенциальные риски заранее. Для построения такой системы требуется определенное время, и заработать она должна до уплаты первого накопительного взноса.
2. Фонд для лиц, не определившихся с выбором на начальных этапах.
Обращает на себя внимание и сопротивление некоторых экспертов относительно создания фонда по умолчанию.
Фонд по умолчанию, уполномоченный фонд — обычно такой фонд создается государством или находится под его пристальным наблюдением и предназначен для лиц, которые не смогли или не захотели осуществить выбор в пользу рыночного провайдера.
Почему-то все критики этой опции, называя ее «азиатской» или «тоталитарной» или сознательно, или по незнанию, забывают вспомнить, что именно такие фонды были на начальных стадиях реформ успешно (и именно с участием государства) внедрены в Великобритании (NEST), Швеции (AP7), Польше (PRF TFI) и других совсем «нетоталитарных» европейских странах. Сегодня именно такие фонды популярны среди вкладчиков, показывая не только свою эффективность и надежность, но и демонстрируя отрасли лучшие стандарты организации бизнеса и самый низкий размер затрат. Недавно Испания также анонсировала введение подобного института и опции автозаписи.
Совершенно однозначным и безоговорочным является установление принципа максимальной оперативной независимости таких фондов от «ручного государственного управления» и с максимальным вовлечением рыночных провайдеров в этот сегмент путем аутсорсинга ключевых функций, включая управление активами. Кроме того, государство должно предоставить участнику возможность свободного выбора среди других вариантов накоплений, которые могут предоставляться рыночными игроками. Как, в принципе, и предусмотрено текущим законопроектом.
Утверждать, что подобные институты (фонды по умолчанию) не нужны в стране, где уровень финансовой инклюзии и инвестиционной грамотности является одним из самых низких в Европе, как минимум, опрометчиво.
Отдельным аргументом противников этих институций был аргумент излишних государственных расходов. Ответ очень прост: обычно затраты на создание таких институтов незначительны, ведь ограничиваются организацией функционирования небольшого количества лиц, которые будут уполномочены следить за эффективностью управления средствами участников, а возврат проинвестированных на их начальное функционирование средств происходит в течение двух-трех лет функционирования системы. «Зрада» отменяется.
3. Сроки пенсионной реформы.
Исполнители должны со всей ответственностью отнестись к процессу правильного планирования и определения оптимальных сроков развертывания системы. Период военного положения может использоваться для формирования необходимого нормативного обеспечения, чтобы после победы система могла быть построена и внедрена без лишних промедлений. Однако все важные этапы развертывания системы должны быть осознанными.
Какие вопросы нужно решить для внедрения пенсионной реформы в Украине
Что ждет нас, если мы действительно хотим внедрить эту реформу? Относительно самого законопроекта нас ждут очень непростые вопросы для решения, которые среди других текущих вопросов до сих пор не нашли однозначного согласованного мнения основных стейкхолдеров:
• Обязательная или добровольная. Один из главных камней преткновения – обязательность – уже нашел свое решение в реализации так называемой автозаписи (обязательного зачисления в систему, но с возможностью граждан отказаться от накопительных взносов). Эта идея не нова и была успешно внедрена в определенных странах в последнее время. Первые обсуждения этой идеи у нас начались еще в 2019 году и, скорее всего, будут воплощены в новом законопроекте. Основная суть внедрения этой модели явилась следствием практического применения исследований по поведенческой экономике. Простыми словами: инерция сработала в интересах цели, а отказ сохранил индивидуальный выбор и устранил, возможно, нежелательную реакцию на принуждение. Внедрение этой опции должно существенно снизить количество участников в лагере оппонентов реформы. Опыт разных стран, внедривших такую модель вовлечения в систему, также различается. Например, в Великобритании, Новой Зеландии и других странах таким правом отказа (выхода) воспользовалась лишь незначительная часть граждан, зато в Турции таких лиц продолжает оставаться около 60%. Очень большую роль здесь будут играть эффективные коммуникации, которые, между прочим, также не нашли должного прогноза с точки зрения потенциальных затрат на реформу. А это будет очень весомая статья расходов, если мы хотим, чтобы люди остались в этой системе.
• Гарантии. Вполне понятно, что та часть экспертов, которая понимает, как гарантийные системы работают, сколько они стоят и как влияют на конечную стоимость накоплений, а также какие дополнительные последствия могут повлечь за собой их внедрение, выступают против лишних гарантийных требований. Одновременно политики в подавляющем большинстве не видят перспективы этой реформы без этого важного условия. Абсолютно патерналистские призывы «государство должно гарантировать» не имеют должной экономической и юридической основы.
Все прекрасно понимают, что активы системы будут проинвестированы в финансовые инструменты для приумножения пенсионного капитала. Главный в этом вопрос, почему именно налогоплательщики (то есть государство) имеют защиту пенсионных накоплений от коммерческих рисков, которые присущи процессу инвестиций, и повышенного аппетита к рискам определенной группы отдельных участников (а такие бесспорно возникнут, ведь любыми рисками будут пренебрегать из-за наличия гарантий). Это не означает, что эта система не применима. Просто следует уяснить, что это должна быть отдельная большая комплексная система — многоуровневый механизм взаимной передачи рисков, воплощенный в отдельном законе, который должен давать ответы на такие ключевые вопросы как: кем обеспечиваются гарантии, из каких источников, в каких случаях они применяются, какой объем покрывается этими гарантиями, как организована система их администрирования и другие важные вопросы. Для всех сторонников гарантий просто хотел бы обратить внимание на один простой факт: 1% (немного, верно?) отчислений на гарантию – минус 20% ваших накоплений через 40 лет. Это уже много, да? Далеко не всегда польза от гарантий более очевидна, чем затраты на ее существование.
Кроме того, в текущей ситуации прорабатываются разные предложения по запуску т.н. линкеров (государственных ценных бумаг, проиндексированных на инфляцию) или использования инструментов в иностранной валюте и других предложений. Однако сегодня этот вопрос окончательно не решен и один из основных, над которым нужно сконцентрироваться для достижения желаемого консенсуса. Между прочим, опять же обсуждать этот вопрос, как и вопрос гарантий без прогнозных расчетов, о которых я упоминал ранее, — это гадать на кофейной гуще.
• Разнородность накопительных продуктов (банковские пенсионные депозиты, страховые накопительные продукты, которые должны быть урегулированы отдельными законами, однако предусмотрены в текущей редакции законопроекта). Этот вопрос должен быть доработан дополнительно. И вопрос не столько в самой архитектуре, сколько в технических деталях их согласованности с традиционными пенсионными накопительными схемами. Просто речь идет о моментах переходов участника из одной формы накоплений (и юридических правоотношений) в другую, сбалансированной системы администрирования и наблюдения за этими разнородными продуктами и т.п. Вариант «допишем потом» — это не очень оптимальное решение для системы для 10 миллионов человек, которая уже на тот момент будет активно работать.
Редакция не несет ответственности за содержание материала и может не разделять мнение его автора
Читайте также
