Поразки та вади освітніх систем, особливо на міжнародному рівні, звикли пояснювати недостатнім бюджетним фінансуванням, хибами бюрократичної системи, кризами, економічною або політичною нестабільністю. Естонія – приклад країни, що змогла створити ефективну освітню систему попри несприятливі умови й за часів найбільш турбулентних економічних трансформацій, що настали після розпаду Радянського Союзу. Реструктуризація естонської освіти відбувалася на тлі найглибшої економічної кризи, в умовах тотальної бідності, без жодної зовнішньої підтримки. Вчасно зламавши всі засади централізованого управління освітою й побудувавши на їхньому місці ефективні форми горизонтальної та вертикальної підзвітності, зробивши фінансову автономію шкіл не мрією, а реальністю, що добре функціонує, Естонія до періоду розширення ЄС 2004 року вже мала найефективнішу освітню систему з-поміж усіх пострадянських держав.
Взявши за приклад фінську модель трансформації освіти ще задовго до тріумфу Фінляндії в тестуванні PISA 2000 року, Естонія стала першою пострадянською країною, що почала процес децентралізації освіти вже 1993 року, – майже одразу після здобуття незалежності. 2006 року естонські підлітки вперше взяли участь у міжнародному тестуванні і продемонстрували одні з найвищих результатів з усіх трьох предметів – математики, читання та науково-природничої грамотності — не тільки з-поміж пострадянських країн, а і як порівняти з розвиненішими країнами ОЕСР. Не поступившись жодного разу своїми лідерськими позиціями, 2018 року естонські школярі стали першими у світі.
Освітні реформи в Естонії впроваджували паралельно зі всеосяжною трансформацією всієї економічної й політичної сфери. Усі реформи були радикальними, непопулярними та стрімкими. Період реструктуризації освітньої системи до розширення ЄС 2004 року є особливо цікавим, адже він дає змогу порівняти національний стабілізаційний потенціал усіх пострадянських країн на стартових, «нульових» позиціях за відсутності підтримки європейськими й міжнародними фондами.
Складники освітніх реформ
Ефективне впровадження економічних і політичних реформ, що часто називають «естонським економічним дивом», надало поштовх і ресурси для успішної реструктуризації освітньої сфери Естонії, що почалася вже 1992 року з ухваленням Закону про освіту й подальшим затвердженням Національного навчального плану 1996 року. Навіть за часів економічної нестабільності й низьких обсягів ВВП естонська влада усвідомлювала важливість поліпшення національних освітніх стандартів і приділяла велику увагу освіті – на рівні заможніших на той момент держав ОЕСР.
Утім, виділяти значні ресурси на освіту, особливо в період трансформацій, – не єдина запорука успіху. Надважливо побудувати систему ефективного контролю їхнього використання головними бенефіціарами освітніх послуг на місцях – школами й учнями. Саме тому вже з 1993 року відповідальність за забезпечення послуг середньої освіти в Естонії (від початкової до старшої школи) було перекладено на муніципалітети (органи місцевого самоврядування) та школи. Наразі Естонія має один із найвищих рівнів децентралізації фінансування шкільної освіти, як порівняти з іншими країнами ОЕСР.
На послуги освіти припадає найбільша частка витрат муніципалітетів: у середньому від 35 до 38% відсотків щорічно.
Муніципалітети повністю фінансують дошкільну освіту, включно із заробітною платою вчителів, із власних загальних доходів. Муніципалітети мають право стягувати плату за відвідування дошкільних закладів освіти (у розмірі 20% мінімальної зарплати в розрахунку на одну дитину), але на практиці це відбувається рідко.
На початкову, середню та спеціальну освіту муніципалітети отримують цільові гранти від уряду, які становлять понад половину всіх муніципальних витрат на початкову й середню освіту. Гранти покривають витрати на заробітну плату педагогічного персоналу, шкільні обіди та підручники. Середня освіта в Естонії є безоплатною, з учнів не стягують кошти за підручники, шкільні обіди чи транспортування. Попри те що послуги середньої освіти пропонують три типи постачальників-конкурентів – держава, муніципалітети і приватні особи, учні та батьки надають перевагу саме муніципальним школам, де навчаються понад 95% усіх дітей шкільного віку.
Основний чинник ефективного використання розподілених ресурсів на місцевому рівні – велика автономія шкіл, самостійнішими є лише школи Великої Британії та Нідерландів.
Сфери, у яких естонські школи користуються найбільшою самостійністю, – це фінансовий менеджмент і управління персоналом. Згідно із Законом про національний облік, усі школи вносять фінансову звітність до центральної бази даних бухгалтерського обліку муніципалітетів. У разі приватного дошкільного закладу чи школи звітність ведеться окремо від інших установ і підприємств власника.
Директорам шкіл надають широку фінансову, організаційну й адміністративну автономію. Навіть на міжнародному рівні директори загальноосвітніх навчальних закладів Естонії мають вищий рівень самостійності в ухваленні рішень щодо планування й подальших бюджетних асигнувань у межах школи.
Директор естонської школи є відповідальним за призначення та звільнення викладачів і непедагогічного персоналу, визначення їхніх обов’язків, умов обслуговування та заробітної плати (порівняно з мінімальним рівнем, встановленим Міністерством освіти й досліджень Естонії).
Перехід до розширеної місцевої та шкільної автономії паралельно супроводжувався посиленням горизонтальної й вертикальної підзвітності. На національному (вертикальному) рівні високий ступінь децентралізації шкіл контролюється регулярними інспекціями та додатковими заходами підзвітності, за впровадження яких відповідають Міністерство освіти та досліджень і департаменти освіти муніципалітетів. Уряд і міністерство відповідають за державну освітянську політику й загальну стратегію розвитку системи освіти. Міністерство проєктує національну навчальну програму, визначає умови й засади фінансування, встановлює вимоги до рівня професійної компетентності педагогічних кадрів, визначає мінімальну зарплату вчителів і веде нагляд за реєстром закладів у шкільній мережі. В інформаційній системі міністерства, що складається за результатами регулярних інспекцій, генерується великий обсяг даних про результати роботи як на рівні муніципалітетів, так і окремих шкіл (включно з оцінками учнів, загальним рівнем успішності в кожному класі, цілями навчання, ліцензіями постачальників тощо). До процесу збору інформації також залучено спеціалізовані агентства: Estonian Qualifications Authority, що відповідає за професійний розвиток педагогічного персоналу, та Innove Foundation, що контролює розподілення й використання структурних фондів ЄС та імплементує проєкти у сфері загальної і професійної освіти.
Попри те що Міністерство освіти та досліджень Естонії має контроль над процесом формування і впровадження засад національної освітньої політики, розроблення законодавчих проєктів у сфері освіти є прозорим та публічним і зазвичай супроводжується консультаціями із зацікавленими сторонами. Самостійно міністерство бере участь лише в першому етапі законодавчого процесу – розробленні загальної концепції, структури, сфери застосування тощо. Далі всі розроблені міністерством матеріали разом з аргументацією та обґрунтуванням, для чого це необхідно, поширюються серед групи стейкхолдерів, до якої входять представники Асоціації муніципалітетів Естонії, Асоціації міст Естонії, Естонської асоціації директорів шкіл, Асоціації директорів дошкільних навчальних закладів Естонії, Асоціації викладачів, Естонської спілки освітянських кадрів, Асоціації батьків, Спілки учнівської ради Естонії, а також члени Асоціації приватних шкіл і представники бізнесу та роботодавців. У процесі спільного обговорення вносяться зауваження та корективи, які беруть до уваги на стадії фіналізації законопроєкту.
Якщо державні стандарти та інспекції мають за мету виконання наглядової функції, то найважливішою площиною, де відбувається побудова успішної освітньої системи, є саме горизонтальна підзвітність – плідна взаємодія шкіл і головних стейкхолдерів. Горизонтальний контроль передбачає інтенсивне долучення батьків, місцевих громад та інших зацікавлених сторін до процесів ухвалення рішень щодо якості освіти, планів розвитку школи, управління людськими ресурсами та розподілення шкільних бюджетів. Як і на національному рівні, муніципалітети діють відповідно до чітко визначених бюджетних календарів, а навесні надають директорам шкіл бюджетні плани на наступний фінансовий рік. Перш ніж отримати остаточне схвалення органами місцевого самоврядування, бюджети муніципальних шкіл переглядають демократично обрані піклувальні ради, що складаються з батьків, вчителів, учнів і зовнішніх освітніх експертів. Рішення щодо оплати праці директор виносить на обговорення зі спілкою вчителів і піклувальною радою, й тільки потім їх передають на офіційне затвердження власнику школи (державі, муніципалітету або приватній особі). Законність дій директора школи щодо використання бюджетних коштів у межах навчального закладу регулюється статутом школи й Законом про базові школи та вищі середні школи.
Бюджети всіх муніципальних шкіл є публічно доступними на їхніх вебсайтах, а бюджети державних шкіл – на вебсайті Міністерства освіти та досліджень Естонії. Усі школи зобов’язані мати трирічні плани розвитку й публікувати їх разом зі статутами на відповідних вебсайтах. І в муніципальних, і в державних школах ці плани розробляють у співпраці між піклувальними радами та директорами шкіл.
Уроки для України
Естонська система наявно демонструє успішну імплементацію bottom-up підходу – те, задля чого впроваджують децентралізацію державного управління у сфері освіти: сильні громади, школи та піклувальні ради, які самостійно ухвалюють актуальні для населення рішення з огляду на свої можливості та потреби й водночас мають вагомий вплив на ухвалення освітніх рішень на національному рівні. Піклувальні ради оцінюють і контролюють діяльність директора та викладачів, висловлюють свою думку щодо якості освіти й колегіально впроваджують зміни задля її підвищення.
Децентралізація освіти й посилення впливу шкіл і піклувальних рад в Естонії пройшли довгий шлях — з 1993 до 2006 року, до того моменту, коли успіхи естонської освіти стали очевидними на міжнародному рівні.
Формально українська система шкільного менеджменту тільки зараз стала на шлях автономного розвитку, що в Естонії діє вже чверть століття. Стаття 29 «Закону про освіту», ухваленого 5 вересня 2017 року, уможливлює створення шкільних піклувальних рад, які мають широкий спектр повноважень – від контролю за виконанням кошторису та бюджету закладу освіти до участі у формуванні навчального плану та розробленні стратегії розвитку школи. Створення піклувальних рад із розширеними повноваженнями має за мету підвищити якість надання освітніх послуг і ефективність використання місцевих ресурсів на освіту. Піклувальні ради мають замінити батьківські комітети, що були ще з часів Радянського Союзу, вплив яких обмежувався лише збором коштів із батьків для «закриття» поточних господарських питань. Однак процес заснування піклувальних рад наразі фактично проходить повільно передусім через брак досвіду та інертність зацікавлених сторін, які й досі не усвідомили суті реформи децентралізації й живуть пережитками централізованого управління, сподіваючись на те, що хтось врешті-решт ухвалить рішення за них.
Концепція всеосяжної шкільної автономії на цьому етапі може здаватися недосяжною для України, але певні кроки до освітнього самоуправління на місцевому рівні потрібно робити вже зараз. Серед них:
- заснування відділів освіти в усіх без винятку ОТГ із подальшим формуванням піклувальних рад, до складу яких включити головних стейкхолдерів: директорів шкіл, педагогів, батьків, учнів, випускників, представників організацій і роботодавців (як це визначено в законі);
- передання функцій контролю над розподілом бюджетних коштів (місцевих бюджетів і освітніх субвенцій), управління кадрами (призначення директорів шкіл, викладацького та непедагогічного персоналу) й оптимізації шкільної мережі (рішення про відкриття та закриття шкіл) із повноважень управлінь освіти держадміністрацій (районних і обласних) до повноважень відділів освіти громад;
- задля уникнення перешкод і конфліктів, що наразі виникають між відділами освіти ОТГ і управліннями освіти держадміністрацій, чітко окреслити останнім їхні функції за нових умов управління з огляду на побажання Міністерства освіти та науки України як зацікавленої сторони в дотриманні національних інтересів освітньої політики. Естонія, наприклад, обмежила сферу відповідальності своїх департаментів освіти «інспекційними функціями»: контролем якості надання освітніх послуг муніципальними школами та перевіркою звітності про отримані й використані кошти;
- більш інтенсивна інформаційна й консультативна підтримка представників громад для набуття ними навичок і досвіду та підвищення спроможності до самоуправління, особливо у сфері фінансового менеджменту й управління персоналом.
Усі пострадянські країни отримали в спадок дуже складну й неефективну освітню систему, яка втратила свою дієздатність одразу після зникнення радянської годівнички. І якщо Естонія зрозуміла це одразу і вжила заходів, то Україна чекала й дивилася, як система освіти повільно загниває зсередини. Пройшовши тривалий період трансформації, Естонія довела, що можна самостійно побудувати якісну освітню систему з невеликими фінансовими й людськими ресурсами, навіть у період криз і в умовах нестабільного економічного середовища. Реформа децентралізації надання освітніх послуг, що завершилася всеосяжною шкільною автономією, фіскальною децентралізацією та погодженими методами горизонтальної й вертикальної підзвітності, – основні чинники ефективності естонської освітньої політики та, як наслідок, найрозумніших у світі школярів.
Текст опубліковано за згоди автора
Редакція не несе відповідальності за зміст матеріалу і може не поділяти точку зору його автора
Читайте також
Як говорити з підлітками, щоб вони почули: як завоювати увагу покоління Z і альфа
Фонд Андрія Матюхи та Good Donations: у «Охматдиті» впровадили систему Thompson
