Провалы и недостатки образовательных систем, особенно на международном уровне, привыкли объяснять недостаточным бюджетным финансированием, недостатками бюрократической системы, кризисами, экономической или политической нестабильностью. Эстония — пример страны, которая смогла создать эффективную образовательную систему, несмотря на неблагоприятные условия и времена наиболее турбулентных экономических трансформаций, наступившие после распада Советского Союза. Реструктуризация эстонского образования происходила на фоне глубочайшего экономического кризиса, в условиях тотальной бедности, безо всякой внешней поддержки. Вовремя сломав все основы централизованного управления образованием и построив на их месте эффективные формы горизонтальной и вертикальной подотчетности, сделав финансовую автономию школы не мечтой, а реальностью, которая хорошо функционирует, Эстония к периоду расширения ЕС в 2004 году уже имела самую эффективную образовательную систему среди всех постсоветских государств.
Взяв в качестве примера финскую модель трансформации образования еще задолго до триумфа Финляндии в тестировании PISA 2000 года, Эстония стала первой постсоветской страной, начавшей процесс децентрализации образования уже в 1993 году, — почти сразу после обретения независимости. В 2006 году эстонские подростки впервые приняли участие в международном тестировании и продемонстрировали одни из самых высоких результатов по трем предметам — математике, чтению и научно-естественной грамотности — не только среди постсоветских стран, но и в сравнении с более развитыми странами ОЭСР. Не уступив ни разу своих лидерских позиций, в 2018 году эстонские школьники стали первыми в мире.
Образовательные реформы в Эстонии внедряли параллельно со всеобъемлющей трансформацией экономической и политической сферы. Все реформы были радикальными, непопулярными и стремительными. Период реструктуризации образовательной системы до расширения ЕС в 2004 году особенно интересен, поскольку позволяет сравнить национальный стабилизационный потенциал всех постсоветских государств на стартовых, «нулевых» позициях при отсутствии поддержки европейскими и международными фондами.
Составляющие образовательных реформ
Эффективное внедрение экономических и политических реформ, часто называемое «эстонским экономическим чудом», дало толчок и ресурсы для успешной реструктуризации образовательной сферы Эстонии, которая началась еще в 1992 году с принятием Закона об образовании и последующим утверждением Национального учебного плана в 1996 году. Даже во времена экономической нестабильности и низких объемов ВВП эстонские власти осознавали важность улучшения национальных образовательных стандартов и уделяли большое внимание образованию — на уровне более состоятельных на тот момент государств ОЭСР.
Впрочем, выделять значительные ресурсы на образование, особенно в период трансформаций, — не единственный залог успеха. Сверхважно построить систему эффективного контроля за их использованием главными бенефициарами образовательных услуг на местах — школами и учениками. Именно поэтому уже с 1993 года ответственность за обеспечение услуг среднего образования в Эстонии (от начальной до старшей школы) была переложена на муниципалитеты (органы местного самоуправления) и школы. Сейчас Эстония имеет один из самых высоких уровней децентрализации финансирования школьного образования в сравнении с другими странами ОЭСР.
На услуги образования приходится наибольшая доля расходов муниципалитетов: в среднем от 35 до 38% процентов ежегодно.
Муниципалитеты полностью финансируют дошкольное образование, включая заработную плату учителей, из собственных общих доходов. Муниципалитеты имеют право взимать плату за посещение дошкольного учреждения образования (в размере 20% минимальной зарплаты в расчете на одного ребенка), но на практике это редко происходит.
На начальное, среднее и специальное образование муниципалитеты получают целевые гранты от правительства, которые составляют более половины всех муниципальных расходов на начальное и среднее образование. Гранты покрывают расходы на заработную плату педагогического персонала, школьные обеды и учебники. Среднее образование в Эстонии бесплатное, с учеников не собирают деньги за учебники, школьные обеды или транспортировку. Несмотря на то что услуги среднего образования предлагают три типа поставщиков-конкурентов — государство, муниципалитеты и частные лица, ученики и родители отдают предпочтение именно муниципальным школам, где обучаются более 95% всех детей школьного возраста.
Основной фактор эффективного использования распределенных ресурсов на местном уровне — большая автономия школ, более самостоятельны только школы Великобритании и Нидерландов.
Сферы, в которых эстонские школы пользуются наибольшей самостоятельностью, — это финансовый менеджмент и управление персоналом. Согласно Закону о национальном учете, все школы вносят финансовую отчетность в центральную базу данных бухгалтерского учета муниципалитетов. В случае частного дошкольного учреждения или школы отчетность ведется отдельно от других учреждений и предприятий владельца.
Директорам школ предоставляют широкую финансовую, организационную и административную автономию. Даже на международном уровне директора общеобразовательных учебных заведений Эстонии имеют более высокий уровень самостоятельности в принятии решений по планированию и последующим бюджетным ассигнованиям в пределах школы.
Директор эстонской школы ответствен за назначение и увольнение преподавателей и непедагогического персонала, определение их обязанностей, условий обслуживания и заработной платы (относительно минимального уровня, установленного Министерством образования и исследований Эстонии).
Переход к расширенной местной и школьной автономии параллельно сопровождался усилением горизонтальной и вертикальной подотчетности. На национальном (вертикальном) уровне высокая степень децентрализации школ контролируется регулярными инспекциями и дополнительными мерами подотчетности, за внедрение которых ответственны Министерство образования и исследований и департаменты образования муниципалитетов. Правительство и министерство отвечают за государственную образовательную политику и общую стратегию развития системы образования. Министерство проектирует национальную учебную программу, определяет условия и принципы финансирования, устанавливает требования к уровню профессиональной компетентности педагогических кадров, определяет минимальную зарплату учителей и ведет надзор за реестром заведений в школьной сети. В информационной системе министерства, составленной по результатам регулярных инспекций, генерируется большой объем данных о результатах работы как на уровне муниципалитетов, так и отдельных школ (включая оценки учеников, общий уровень успеваемости в каждом классе, цели обучения, лицензии поставщиков и т. д.). К процессу сбора информации также привлечены специализированные агентства: Estonian Qualifications Authority, отвечающее за профессиональное развитие педагогического персонала, и Innove Foundation, контролирующее распределение и использование структурных фондов ЕС и имплементирующее проекты в сфере общего и профессионального образования.
Несмотря на то что Министерство образования и исследований Эстонии имеет контроль над процессом формирования и внедрения принципов национальной образовательной политики, разработка законодательных проектов в сфере образования прозрачная и публичная и обычно сопровождается консультациями с заинтересованными сторонами. Самостоятельно министерство принимает участие только в первом этапе законодательного процесса — в разработке общей концепции, структуры, сферы применения и т. п. Далее все разработанные министерством материалы, вместе с аргументацией и обоснованием того, почему это необходимо, распространяются среди группы стейкхолдеров, в которую входят представители Ассоциации муниципалитетов Эстонии, Ассоциации городов Эстонии, Эстонской ассоциации директоров школ, Ассоциации директоров дошкольных учебных заведений Эстонии, Ассоциации преподавателей, Эстонского союза образовательных кадров, Ассоциации родителей, Союза ученического совета Эстонии, а также члены Ассоциации частных школ и представители бизнеса и работодателей. В процессе совместного обсуждения вносятся замечания и коррективы, которые учитываются на стадии финализации законопроекта.
Если государственные стандарты и инспекции имеют целью выполнение надзорной функции, то важнейшей плоскостью, где происходит построение успешной образовательной системы, является именно горизонтальная подотчетность — плодотворное взаимодействие школ и главных стейкхолдеров. Горизонтальный контроль предполагает интенсивное привлечение родителей, местных общин и других заинтересованных сторон в процессы принятия решений относительно качества образования, планов развития школы, управления человеческими ресурсами и распределения школьных бюджетов. Как и на национальном уровне, муниципалитеты действуют в соответствии с четко определенными бюджетными календарями, а весной предоставляют директорам школ бюджетные планы на следующий финансовый год. Прежде чем получить окончательное одобрение органов местного самоуправления, бюджеты муниципальных школ просматривают демократически избранные попечительские советы, состоящие из родителей, учителей, учеников и внешних образовательных экспертов. Решения по оплате труда директор выносит на обсуждение с союзом учителей и попечительским советом, и только потом их передают для официального утверждения владельцу школы (государству, муниципалитету или частному лицу). Законность действий директора школы по использованию бюджетных средств в рамках учебного заведения регулируется уставом школы и Законом о базовых школах и высших средних школах.
Бюджеты всех муниципальных школ публично доступны на их веб-сайтах, а бюджеты государственных школ — на сайте Министерства образования и исследований Эстонии. Все школы должны иметь трехлетние планы развития и публиковать их вместе с уставами на соответствующих веб-сайтах. И в муниципальных, и в государственных школах эти планы разрабатывают в сотрудничестве между попечительскими советами и директорами школ.
Уроки для Украины
Эстонская система наглядно демонстрирует успешную имплементацию bottom-up подхода — то, ради чего внедряют децентрализацию государственного управления в сфере образования: сильные общины, школы и попечительские советы, которые самостоятельно принимают актуальные для населения решения, исходя из своих возможностей и потребностей, и одновременно оказывают значительное влияние на принятие образовательных решений на национальном уровне. Попечительские советы оценивают и контролируют деятельность директора и преподавателей, высказывают свое мнение о качестве образования и коллегиально внедряют изменения для его повышения.
Децентрализация образования и усиление влияния школ и попечительских советов в Эстонии прошли долгий путь — с 1993 до 2006 года, до того момента, когда успехи эстонского образования стали очевидными на международном уровне.
Формально украинская система школьного менеджмента только сейчас встала на путь автономного развития, которое действует в Эстонии уже четверть века. Статья 29 «Закона об образовании», принятого 5 сентября 2017 года, делает возможным создание школьных попечительских советов, имеющих широкий спектр полномочий — от контроля за выполнением сметы и бюджета учебного заведения до участия в формировании учебного плана и разработке стратегии развития школы. Создание попечительских советов с расширенными полномочиями имеет целью повысить качество предоставления образовательных услуг и эффективность использования местных ресурсов на образование. Попечительские советы должны заменить родительские комитеты, существовавшие еще со времен Советского Союза, влияние которых ограничивалось лишь сбором средств с родителей для «закрытия» текущих хозяйственных вопросов. Однако фактически процесс создания попечительских советов пока проходит медленно, прежде всего из-за нехватки опыта и инертности заинтересованных сторон, которые до сих пор не осознали суть реформы децентрализации и живут пережитками централизованного управления, надеясь на то, что кто-то в конце концов примет решение за них.
Концепция всеобъемлющей школьной автономии на этом этапе может показаться недостижимой для Украины, но определенные шаги к образовательному самоуправлению на местном уровне нужно делать уже сейчас. Среди них:
- создание отделов образования во всех без исключения ОТГ с последующим формированием попечительских советов, в состав которых нужно включить главных стейкхолдеров: директоров школ, педагогов, родителей, учащихся, выпускников, представителей организаций и работодателей (как это определено в законе);
- передача функций контроля над распределением бюджетных средств (местных бюджетов и образовательных субвенций), управления кадрами (назначения директоров школ, преподавательского и непедагогического персонала) и оптимизации школьной сети (решений об открытии и закрытии школ) из полномочий управлений образования госадминистраций (районных и областных) к полномочиям отделов образования общин;
- во избежание препятствий и конфликтов, которые нередко возникают между отделами образования ОТГ и управлениями образования госадминистраций, четко очертить для последних их функции в новых условиях управления с учетом пожеланий Министерства образования и науки Украины как заинтересованной стороны в соблюдении национальных интересов образовательной политики. Эстония, например, ограничила сферу ответственности своих департаментов образования «инспекционными функциями»: контролем качества предоставления образовательных услуг муниципальными школами и проверкой отчетности о полученных и использованных средствах;
- более интенсивная информационная и консультативная поддержка представителей общин для получения ими навыков, опыта и повышения способности к самоуправлению, особенно в сфере финансового менеджмента и управления персоналом.
Все постсоветские страны получили в наследство очень сложную и неэффективную образовательную систему, которая утратила свою дееспособность сразу после исчезновения советской кормушки. И если Эстония поняла это сразу и приняла меры, то Украина ждала и смотрела, как система образования медленно загнивает изнутри. Пройдя длительный период трансформации, Эстония доказала, что можно самостоятельно построить качественную образовательную систему с небольшими финансовыми и человеческими ресурсами даже в период кризисов и в условиях нестабильной экономической среды. Реформа децентрализации предоставления образовательных услуг, которая завершилась всеобъемлющей школьной автономией, фискальной децентрализацией и согласованными методами горизонтальной и вертикальной подотчетности, — основные факторы эффективности эстонской образовательной политики и, как следствие, самых умных школьников в мире.
Текст опубликован с согласия автора
Редакция не несет ответственности за содержание материала и может не разделять мнение его автора
Читайте также
