Головні питання закону про референдум: чи врахували ризики

Голова Комітету АПУ з конституційного права, адміністративного права та прав людини

26 січня 2021 року Верховна Рада ухвалила в цілому законопроєкт про народовладдя через всеукраїнський референдум (реєстр. № 3612). Водночас цей закон ще не підписаний президентом, а отже, він ще не набув чинності. До речі, документ на шляху до другого читання змінив свою назву з проєкту закону про народовладдя через всеукраїнський референдум на проєкт закону про всеукраїнський референдум. Розглянемо найголовніші питання цього закону та на що саме він спрямований.

Відповідно до преамбули, проєкт визначає правові засади здійснення народного волевиявлення через всеукраїнський референдум, його організацію та порядок проведення.

Саме слово «референдум» не є новим для України, оскільки ще далекого 1996 року воно було закріплене в Конституції. Зокрема, у ст. 72 — 74 містяться такі положення:

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою або президентом відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією.
Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як 3 млн громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як 100 тис. підписів у кожній області.
Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України.
не допускається проведення референдуму щодо законопроєктів із питань податків, бюджету та амністії.

Постає питання: якщо визначення всеукраїнського референдуму вже було, у чому полягає «революційність» ухваленого закону?

Відповідь є досить простою: Конституція визначає лише загальні засади, однак не деталізує процедуру та механізми проведення референдуму. Власне, саме ці питанння й покликаний розв'язати документ.

Окрім процедури проведення, закон визначає ще і предмет всеукраїнського референдуму, тобто коло питань, які можуть виноситися на голосування. Серед них, зокрема, такі:

1) затвердження закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України;
2) питання загальнодержавного значення;
3) про зміну території України;
4) про втрату чинності законом України або окремими його положеннями.

І якщо щодо першого та третього пунктів питань не виникає, оскільки це чітко закріплено в ст. 156 та ст. 73 Конституції відповідно, то щодо пунктів другого та четвертого в багатьох виникли певні питання:

Конституція України не закріплює можливість проведення всеукраїнського референдуму з питання щодо втрати чинності законом України або окремими його положеннями, тож чи можна взагалі проводити такий референдум?

Відповідь, як завжди, лежить на поверхні.

Конституція не забороняє виносити такі питання за народною ініціативою на всеукраїнський референдум.

А отже, закон № 3612 не тільки не суперечить у цьому Конституції України, але ще і звужує коло питань, які можуть бути предметом Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, конкретизуючи їхній перелік.

Крім того, як запобіжник закон містить визначення поняття «питання загальнодержавного значення». Це питання, розв'язання якого впливає на долю всього українського народу й має загальносуспільний інтерес.

Ба більше, закон містить перелік питань, які не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму, а саме:

1) такі, що суперечать положенням Конституції, загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, закріпленим насамперед Загальною декларацією прав людини, Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод, протоколами до неї;
2) що скасовують чи обмежують конституційні права та свободи людини і громадянина й гарантії їхньої реалізації;
3) спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету, територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі;
4) щодо питань податків, бюджету, амністії;
5) віднесені Конституцією України та законами України до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Щодо питання про втрату чинності законом України або окремими його положеннями варто зауважити, що всі положення цього закону, які стосуються підготовки, організації та проведення всеукраїнського референдуму, набувають чинності з дня набрання чинності законом про народну законодавчу ініціативу, але не пізніше ніж 1 січня 2022 року.

До речі, з цього питання Конституційний суд ще 16 квітня 2008 року у своєму рішенні № 6-рп/2008 дійшов таких висновків:

Положення ст. 75 Конституції, згідно з яким єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада, не означає, що народ безпосередньо на референдумі не може ухвалювати закони, оскільки саме народ є єдиним джерелом влади в Україні (ч. 2 ст. 5 Конституції).
Можливість проведення законодавчого референдуму випливає також зі ст. 74 Конституції, згідно з якою проведення референдуму не допускається щодо законопроєктів із питань податків, бюджету та амністії.
Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може ухвалювати закони України (вносити до них зміни) в порядку, який має бути визначений Конституцією й законами, окрім законів, ухвалення яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією.

Однак у досвідченого спостерігача за політичним життям України одразу ж виникне побоювання щодо можливих маніпуляцій під час проведення всеукраїнського референдуму.

Водночас законодавець впорався і з цим. Так, у законі встановлені такі запобіжники недопущення можливих маніпуляцій:

Всеукраїнський референдум не може проводитися одночасно із черговими та позачерговими загальнодержавними виборами, черговими місцевими виборами.
Питання, що виноситься на всеукраїнський референдум, повинно мати форму питального речення.
Якщо питання всеукраїнського референдуму складається із частин, між ними має бути нерозривний внутрішній зв'язок.
Питання всеукраїнського референдуму повинно мати чітке і зрозуміле формулювання, що не допускає різних тлумачень.
Не допускається формулювання, яке:

Вводить виборця в оману.
Наводить виборця на відповідь, містить вказівку, натяк, підбурювання чи інше спонукання до підтримання чи відхилення питання всеукраїнського референдуму.

На всеукраїнський референдум може виноситися одне питання.

Контроль за відповідністю питання, яке пропонується для винесення на всеукраїнський референдум, Конституції України, а також постанови Верховної Ради про призначення референдуму або указу президента про призначення референдуму здійснює Конституційний суд.

Водночас у разі відкриття конституційного провадження процедури проголошення всеукраїнського референдуму вважаються зупиненими до ухвалення Конституційним судом відповідного акта в справі.

Тож, аналізуючи закон, складно знайти прогалини чи неузгодженості. Крім того, його ухвалення створює правове поле для реалізації громадянами свого конституційного права – здійснювати волевиявлення та брати безпосередню участь у державно-політичному житті країни.