Нині у Верховній Раді проходить підготовку до другого читання законопроєкт «Про народовладдя через всеукраїнський референдум», внесений президентом Володимиром Зеленським. Про що йдеться?
Референдум як одна з форм прояву безпосередньої демократії має перевагу у тому, що дозволяє напряму дізнатися позицію суспільства з приводу конкретних питань.
Також за його допомогою можна проконтролювати ставлення народу до ініціатив влади, встановити рівень підтримки та протидії людей.
Водночас критики референдуму вказують, що на ньому виборці:
- більш схильні керуватися тимчасовими бажаннями, ніж реальним та вдумливим вибором;
- звичайні люди недостатньо поінформовані та не мають необхідного рівня знань і підготовки, щоб приймати рішення для розв’язання складних питань;
- на виборців можуть впливати пропаганда, певні політичні фігури, залякування і дорогі рекламні кампанії.
Референдум як інструмент свого часу використовували для зміцнення своєї влади й диктаторські режими: Гітлер у Німеччині, Муссоліні в Італії, Франко в Іспанії тощо.
В Україні не стоїть питання, чи бути референдуму – його існування передбачає пряма норма Конституції України.
Водночас Конституція регулює лише декілька вимог щодо референдуму, відтак решту питань (зокрема і процедурних) має вирішити окремий закон.
Вперше такий закон був ухвалений ще на зорі незалежності – у 1991 році. Очевидно, складно вважати його актуальним у нинішніх реаліях, та й ухвалювали його ще до появи Конституції у 1996 році.
Попередня спроба підтримати новий закон відбулася у 2013 році (він регулював виключно питання всеукраїнського референдуму).
Проте у 2018 році, хай і не одностайно, але він був визнаний рішенням КСУ таким, що не відповідає Конституції.
Відтак, необхідність законодавчого регулювання питань, пов’язаних з проведенням референдуму, дійсно є нагальною.
Незважаючи на це, до президентського законопроекту є низка питань, а сам він потребує суттєвого доопрацювання.
Так, законопроект визначає вичерпний перелік питань, які можуть вноситися на референдум. Водночас Конституція обмежує лише коло питань, які не можуть бути предметом референдуму.
Тобто законом коло питань суттєво звужується. Водночас пропонується можливість винесення на розгляд на референдумі питання втрати чинності закону України.
Останнє вступає в конфлікт з повноваженнями Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади.
Також проєкт каже про те, що предметом референдуму може бути лише одне питання.
Це теж можна вважати звуженням конституційних прав народу на волевиявлення та розцінювати як звуження сфери застосування такого інституту, як референдум.
Законопроєкт передбачає, що референдум за народною ініціативою проголошується у разі збору підписів у не менш як 2/3 адміністративно-територіальних одиниць.
Натомість, Конституція прямо вказує не на адміністративно-територіальні одиниці, а лише на один з їх видів – область.
Таким чином, доцільним було б внести відповідні зміни до Конституції, адже її норми спричиняють «випадання» населення міст Києва і Севастополя, а також АР Крим з процесу плебісциту.
Очевидно, замалим є і передбачений у законопроєкті термін збору підписів за проведення референдуму – 60 днів, тобто по 50 тис. голосів на день, що видається малореальним.
Низку зауважень до законопроєкту висловило і Головне науково-експертне управління Верховної Ради.
Серед них – регулювання деяких питань, які Конституція відносить до регулювання законом, підзаконними актами, повноваження ЦВК щодо визначення конституційності питань референдуму, відсутність механізму поновлення процесу референдуму у разі його зупинення.
Також низку зауважень висловив Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, а Комітет з питань правової політики взагалі не надав свого висновку до законопроєкту.
На моє переконання, суттєвим недоліком документу є той факт, що ним не усувається прогалина у регулюванні місцевих референдумів і республіканського референдуму в АРК.
Така прогалина утворилася після «нуліфікації» Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року.
Про це, зокрема, зазначає у своїй окремій думці до вже згаданого мною рішення КСУ від 2018 року, суддя Віктор Павлович Колісник.
Ним слушно відзначено, що «відсутність національного законодавства про місцеві й республіканський (в АРК) референдуми була одним із аргументів сепаратистських рухів на сході України і в АРК при проведенні у 2014 році неконституційних «референдумів».
У законопроєкті передбачена можливість внесення змін до Конституції через референдум. Зазначене іде в розріз з позицією Конституційного суду.
КСУ наголосив, що створення законодавчого механізму внесення змін до Конституції не відповідає порядкові, установленому розділом XIII Конституції. Крім іншого, це спричиняє обмеження конституційних повноважень парламенту.
Варто відзначити, що таку позицію щодо неможливості внесення змін до Конституції аргументовано не поділяють деякі судді КСУ, зокрема Колісник, а також Сергій Володимирович Сас.
На моє переконання, така позиція КСУ дійсно є спірною, водночас з огляду на існування рішення суду внесення цих положень до законопроєкту є досить ризикованим.
Як висновок зазначу, що законопроєкт, не зважаючи на його нагальність та актуальність, залишив «за бортом» низку питань, що потребують регулювання.
Він також містить чисельні формальні та змістові недоліки, які об’єктивно необхідно усувати.
В іншому випадку референдум з ефективного інструменту прямого народовладдя може перетворитися на «гільйотину» для державного ладу в Україні.
Редакція не несе відповідальності за зміст матеріалу і може не поділяти точку зору його автора