Повноваження президента щодо НАБУ та ДБР хочуть розширити: що зміниться

член Асоціації правників України, експерт із конституційного права

22 лютого нардепи запропонували ВРУ розширити конституційні повноваження президента. Відповідну новацію містить внесений законопроєкт № 5133. Що це означає та що ще передбачено?

Що передбачає законопроєкт

Передбачаються зміни кадрових повноважень обох інституцій щодо призначення та звільнення директорів НАБУ та ДБР: призначатися на посаду та звільнятися з посади вони будуть президентом за згодою ВРУ.

Тут йдеться і про обов’язковий добір кандидатур на посаду через конкурс, і про безпосереднє визначення самого порядку призначення та їхнього звільнення законом.

Чим обумовлена потреба в таких змінах до Конституції

Особливість конституційного дизайну в Україні полягає в тому, що повноваження й парламенту, і президента визначаються виключно Конституцією. А повноваження Кабміну визначаються Конституцією та законом. Тобто заборонено юридично розширювати обсяг їхніх повноважень на підставі звичайного закону, тоді як обсяг повноважень КМУ не є статичним і може розширюватися законом.

На практиці як парламент, так і президент неодноразово порушували цю заборону, що спричиняло негативні наслідки для конституційного правопорядку.

Зокрема, парламент часто ухвалював закони, якими наділяв президента повноваженнями, що виходили за межі встановлених конституційних параметрів, що неодноразово ставало предметом проваджень у Конституційному суді.

КСУ, починаючи з 1997 року, сформував однозначну практику щодо повноважень ВР і президента, але з директорами НАБУ і ДБР сталася така сама історія: вони були призначені головою держави без належних на це конституційних підстав.

Як це сталося

14 жовтня 2014 року Верховна Рада ухвалила закон про НАБУ. Відповідно до нього, бюро утворюється президентом, а директор призначається на посаду та звільняється гарантом за згодою парламенту на підставі конкурсу, який проводить незалежна комісія.
16 квітня 2015 року президент підписав два укази: про утворення НАБУ та про призначення першого директора НАБУ, обравши одного з двох кандидатів, рекомендованих конкурсною комісією.
Згодом, 12 листопада 2015 року, Рада ухвалила закон про ДБР, відповідно до якого воно утворюється КМУ, а директор призначається на посаду та звільняється президентом за поданням прем’єр-міністра, якому вносила подання конкурсна комісія. Згода ВРУ на призначення директора НАБУ вже не вимагалася.
29 лютого 2016 року Кабмін безпосередньо утворив ДБР як центральний орган виконавчої влади.
22 листопада 2017 року президент призначив першого директора ДБР.
До речі, з 3 грудня 2019 року подання прем’єр-міністром кандидатури директора ДБР уже не вимагається.

Було лише питанням часу, коли КСУ визнає ці укази неконституційними.

Зокрема, 28 серпня 2020 року він визнав неконституційним указ президента про призначення Артема Ситника директором НАБУ, а 16 вересня 2020 року — окремі положення закону «Про Національне антикорупційне бюро України», на підставі яких цей указ було підписано.

Звісно, методологія розгляду цих справ була не ідеальною, а окремі аспекти, зокрема серпневого рішення, викликали більше запитань, ніж відповідей. Але юридична позиція КСУ в них справах цілком узгоджується з усіма його попередніми позиціями в аналогічних справах.

Щодо ДБР, то ця справа (було два конституційні подання) усе ще перебуває на розгляді в КСУ.

Чи доцільно вносити такі зміни до Конституції

Якщо ми створюємо нові органи чи групу органів, які не передбачені Конституцією, то для цього є лише два легітимні шляхи: або ми це все робимо відповідно до параметрів, запропонованих Конституцією (тобто узгоджуємо ці органи з наявним конституційним дизайном), або змінюємо останню. У випадку з НАБУ та ДБР парламент оминув обидва варіанти.

Звісно, можна внести відповідні зміни до законів (це швидше, і не потрібно 300 голосів у парламенті) і узгодити порядок призначення та звільнення директорів НАБУ та ДБР із чинною редакцією Конституції.

Але якщо ВРУ бажає обрати складніший порядок, щоб наділити президента додатковими повноваженнями, — вона має на це право. Головне — не згаяти дорогоцінний час.

Зауважу, що це вже не перша конституційна ініціатива щодо наділення голови держави повноваженнями в цій сфері. 29 серпня 2019 року він уже вносив проєкт закону № 1014.

Ним пропонувалося наділити гаранта одноосібними повноваженнями:

1) утворювати НАБУ відповідно до закону;
2) призначати на посади та звільняти з посад директора НАБУ та директора ДБР у порядку, визначеному законами України;
3) утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах, призначати на посади та звільняти з посад їхніх членів у порядку, визначеному законами України.

16 грудня 2019 року КСУ надав негативний висновок щодо цього законопроєкту, зазначивши, що ухвалення цього документа:

призведе до встановлення на конституційному рівні невизначених меж повноважень президента;
зумовить проблему розмежування сфер діяльності різних інститутів державної влади (зокрема, президента та Кабміну);
спричинить порушення системи стримувань і противаг між гілками та органами державної влади, що є загрозою для забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

Хоча побоювання КСУ були навіть у дечому перебільшеними, автори законопроєкту № 5133, як порівняти із законопроєктом 2019 року, все-таки пропонують більш збалансований і юридично визначений підхід до розв'язання кадрового питання з НАБУ і ДБР.