Полномочия президента по НАБУ и ГБР хотят расширить: что изменится

Член Ассоциации юристов Украины, эксперт по конституционному праву

22 февраля нардепы предложили ВРУ расширить конституционные полномочия президента. Соответствующее нововведение содержит внесенный законопроект № 5133. Что это значит и что еще предусмотрено?

Что предусматривает законопроект

Грядут изменения кадровых полномочий обоих институтов относительно назначения и увольнения директоров НАБУ и ГБР: назначаться на должность и освобождаться от должности они будут президентом с согласия ВРУ.

Здесь речь идет и об обязательном отборе кандидатур на должность по конкурсу, и о непосредственном определении самого порядка назначения и их освобождения законом.

Чем обусловлена необходимость внесения таких изменений в Конституцию

Особенность конституционного дизайна в Украине заключается в том, что полномочия и парламента, и президента определяются исключительно Конституцией. А полномочия Кабмина определяются Конституцией и законом. То есть запрещено юридически расширять объем их полномочий на основании обычного закона, тогда как объем полномочий КМУ не является статичным и может расширяться законом.

На практике как парламент, так и президент неоднократно нарушали этот запрет, что вызывало негативные последствия для конституционного правопорядка.

В частности, парламент часто принимал законы, наделяя президента полномочиями, которые выходили за пределы установленных конституционных параметров, что неоднократно становилось предметом производств в Конституционном суде.

КСУ, начиная с 1997 года, сформировал однозначную практику относительно полномочий ВР и президента, однако с директорами НАБУ и ГБР произошла такая же история: они были назначены главой государства без должных на то конституционных оснований.

Как это случилось

14 октября 2014 года Верховная Рада приняла закон о НАБУ. Согласно ему, бюро создается президентом, а директор назначается на должность и освобождается гарантом с согласия парламента на основании конкурса, который проводит независимая комиссия.
16 апреля 2015 года президент подписал два указа: о создании НАБУ и о назначении первого директора НАБУ, выбрав одного из двух кандидатов, рекомендованных конкурсной комиссией.
Впоследствии, 12 ноября 2015 года, Рада приняла закон о ГБР, согласно которому оно образуется КМУ, а директор назначается на должность и освобождается президентом по представлению премьер-министра, которому вносит представление конкурсная комиссия. Согласие ВРУ на назначение директора НАБУ после 12 ноября не требовалось.
29 февраля 2016 года Кабмин непосредственно образовал ГБР как центральный орган исполнительной власти.
22 ноября 2017 года президент назначил первого директора ГБР.
Кстати, с 3 декабря 2019 года представление премьер-министром кандидатуры директора ГБР уже не требуется.

Было только вопросом времени, когда КСУ признает эти указы неконституционными.

В частности, 28 августа 2020 года он признал неконституционным указ президента о назначении Артема Сытника директором НАБУ, а 16 сентября 2020 года — отдельные положения закона «О Национальном антикоррупционном бюро Украины», на основании которых этот указ был подписан.

Конечно, методология рассмотрения этих дел была не идеальной, а отдельные аспекты, в частности августовского решения, вызвали больше вопросов, чем ответов. Но юридическая позиция КСУ в них согласуется со всеми его предыдущими позициями по аналогичным делам.

Что касается ГБР, то это дело (было два конституционных представления) все еще находится на рассмотрении в КСУ.

Целесообразно ли вносить такие изменения в Конституцию

Если мы создаем новые органы или группу органов, которые не предусмотрены Конституцией, то для этого существуют только два легитимных пути: либо мы все это делаем в соответствии с параметрами, предложенными Конституцией (то есть согласовываем эти органы с имеющимся конституционным дизайном), либо меняем последнюю. В случае с НАБУ и ГБР парламент обошел оба варианта.

Конечно, можно внести соответствующие изменения в законы (это быстрее, и не нужно 300 голосов в парламенте) и согласовать порядок назначения и увольнения директоров НАБУ и ГБР с действующей редакцией Конституции.

Но если ВРУ желает выбрать более сложный порядок, чтобы наделить президента дополнительными полномочиями, — она имеет на это право. Главное — не упустить драгоценное время.

Замечу, что это уже не первая конституционная инициатива по наделению главы государства полномочиями в этой сфере. 29 августа 2019 года он уже вносил проект закона № 1014.

Им предлагалось наделить гаранта единоличными полномочиями:

1) образовывать НАБУ в соответствии с законом;
2) назначать на должности и освобождать от должностей директора НАБУ и директора ГБР в порядке, определенном законами Украины;
3) образовывать независимые регуляторные органы, осуществляющие государственное регулирование, мониторинг и контроль деятельности субъектов хозяйствования в отдельных сферах, назначать на должности и освобождать от должностей их членов в порядке, определенном законами Украины.

16 декабря 2019 года КСУ дал отрицательное заключение по этому законопроекту, отметив, что принятие этого документа:

приведет к установлению на конституционном уровне неопределенных границ полномочий президента;
обусловит проблему разграничения сфер деятельности различных институтов государственной власти (в частности, президента и Кабмина);
приведет к нарушению системы сдерживаний и противовесов между ветвями и органами государственной власти, что является угрозой для обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

И хотя опасения КСУ были даже в чем-то преувеличенными, авторы законопроекта № 5133 все же предлагают более сбалансированный и юридически определенный подход к решению кадрового вопроса с НАБУ и ГБР в сравнении с законопроектом 2019 года.