Энергетическая утилизация бытовых отходов – это использование отходов как вторичных ресурсов для производства энергии путем их сжигания. В 2017 году в Украине энергетической утилизации подверглись двести пятьдесят тысяч тонн бытовых отходов – это около 2,5% из 11 миллионов тонн, собранных в течение года. Большая же часть собранных бытовых отходов отправилась на свалки.
Для многих стран Европы энергетическая утилизация бытовых отходов является следующим шагом после их сортировки. Она позволяет не только эффективно использовать остаток отходов, который не подлежит дальнейшей переработке, но и вырабатывать электрическую и тепловую энергию как можно ближе к ее потребителям. Именно поэтому многие из мусоросжигательных заводов размещены вблизи районов плотной застройки – завод Шпиттелау в Вене, новый завод Амагер Бакке в Копенгагене, три завода в городах-сателлитах Парижа и тому подобное. Среди прочего, близкое размещение к центрам образования бытовых отходов позволяет уменьшить расходы на их доставку.
В Украине сегодня работает только один завод по энергетической утилизации мусора – завод «Энергия» в Киеве, который обеспечивает теплом и горячей водой часть многоэтажек жилого массива Позняки. До 2018 года в Украине, в сравнении с 2016 годом, планировалось почти вдвое увеличить объем утилизации бытовых отходов термическим путем, в том числе благодаря сооружению двух новых мусоросжигательных заводов, что заложено в Национальной стратегии управления отходами в Украине до 2030 года. В дополнение к стратегии, Госагентством энергоэффективности разработана Концепция законодательных изменений для создания условий энергетической утилизации бытовых отходов в Украине. Несмотря на направленность государства на увеличение объемов энергетически утилизированного мусора, мы не наблюдаем строительства новых заводов. Попробуем разобраться, почему.
Регуляторные аспекты
На самом деле, значительных регуляторных препятствий на пути строительства и работы таких заводов в Украине нет. Закон Украины «Об отходах» прямо не регулирует энергетическую утилизацию отходов – он устанавливает возможность их использования в качестве энергетических ресурсов. По действующему закону, предприятие, которое сжигает отходы для производства энергии, будет заниматься их утилизацией, и кроме того, еще рядом других связанных видов деятельности – сбором (что также включает накопление и размещение отходов), хранением и обработкой отходов (подготовкой их к утилизации). Все эти виды деятельности требуют наличия лицензии на переработку отходов.
Неопределенным вопросом остается получение разрешения от местной государственной администрации на обращение с отходами – поскольку в результате сжигания бытовых отходов все равно образуется остаток, утилизационное предприятие должно получить разрешение, если такой остаток превышает 1000 единиц показателя образования отходов. До настоящего времени порядок выдачи такого разрешения не утвержден Кабинетом Министров Украины, и местными властями он не выдается. Однако, с позиции Государственной регуляторной службы, отсутствие утвержденного порядка выдачи разрешений не является основанием отказать в его выдаче. Поэтому утилизационные предприятия могут действовать по принципу молчаливого согласия без получения такого разрешения.
В любом случае, для утверждения порядка выдачи разрешений придется сначала подождать внесения изменений в Закон об отходах, ведь по Закону Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» перечень необходимых документов и основания для отказа в выдаче разрешения устанавливаются исключительно законом; соответствующий законопроект №6602 сейчас на рассмотрении в профильном комитете Верховной Рады. Пусть там как, но сейчас при условии наличия лицензии утилизационное предприятие может начинать работу и без разрешения, как только пройдет десять рабочих дней после подачи заявления в свободной форме о его выдаче в соответствующей государственной администрации.
Ведение деятельности
С точки зрения инвестиционной привлекательности энергетической утилизации бытовых отходов в Украине, для обеспечения успешной работы утилизационного предприятия важны гарантированное и бесперебойное снабжение бытовых отходов для переработки и доходность утилизационной деятельности.
Как обеспечить бесперебойное снабжение мусора?
Относительно первого, то обеспечить постоянное снабжение мусора можно только по договору с его собственником, поскольку по закону отходы являются объектом собственности. На практике сложно определить, кто является собственником бытовых отходов, которые образуются в населенных пунктах, так как Закон об отходах четко не устанавливает, как и к кому переходит право собственности на отходы, которые оказались на свалке, от лица, что их выбросила.
Например, в городе Киеве действует коммунальное предприятие, которое отвечает за вывоз отходов и обладает мусорными контейнерами. То есть, можем считать, что право собственности на бытовые отходы от киевлянина переходит к перевозчику в момент, когда мусор попадает в контейнер – то есть, Киевская городская государственная администрация или другой орган государственной власти не получает права собственности на отходы, поэтому не может ими распоряжаться. Утилизационном предприятию в данном случае придется или заключать договор на поставку бытовых отходов с перевозчиком под гарантию городской власти, или трехсторонний договор и тому подобное.
Важно, что в каждом населенном пункте из-за неурегулированности этого вопроса законом может действовать другая система обращения с отходами, поэтому право каждой администрации на распоряжение отходами нужно будет исследовать отдельно.
Как обеспечить доходность утилизационной деятельности?
Относительно второго вопроса, то в мире утилизация бытового мусора – это платная услуга, за которую владелец мусора платит так называемую проходную плату (по-английски «gate fee») за каждую тонну бытового мусора, переданного на утилизацию. Проходная плата может быть установлена как утилизационным предприятием в договоре с собственником бытовых отходов, так и как отдельный тариф. Проходная плата за утилизацию одной тонны должна быть ниже тариф на удаление тонны мусора на свалку, что сделает утилизацию мусора более привлекательным выбором для его владельца.
На сегодня тариф на энергетическую утилизацию бытовых отходов не устанавливается. Если в будущем проходная плата будет определяться по тарифу, стоит помнить о необходимости постоянно пересматривать его размер исходя из операционных затрат завода – что часто происходит слишком медленно через сложную регуляторную процедуру. В случае получения инвестиции в иностранной валюте, желательно бы было, чтобы тариф учитывал курс такой валюты для ограждения инвестора от колебаний курса украинской гривны.
Также утилизационное предприятие может получать проходную плату по прямому договору с собственником таких отходов. Заметим, что если собственником мусора будет получатель бюджетных расходов, договор придется заключать в соответствии с Законом Украины «О публичных закупках», по которому пока договоры заключаются лишь на те периоды, бюджетное финансирование на которые уже розподіллено – то есть заключения договоров на срок более одного года, не практикуется.
Одним из выходов в данном случае является обращение к инструменту государственно-частного партнерства, который по Закону Украины «О государственно-частное партнерство» применяется в том числе в сфере обращения с отходами, кроме уборки и перевозки. Кроме возможности заключения договора на долгий срок, инструмент государственно-частного партнерства позволит сторонам закрепить в договоре обязательство государственного партнера по поставке бытовых отходов в должных объемах.
Реализация произведенной энергии
Доходность утилизационного предприятия может быть обеспечена за счет продаж тепловой и электрической энергии, которая вырабатывается вследствие сжигания отходов.
Поставка тепловой энергии осуществляется по установленному тарифу; после начала функционирования рынка электрической энергии, электрическая энергия сможет быть реализована утилизационным предприятием на конкурентном рынке.
В Украине уже имеющиеся законодательные инициативы относительно определения бытового мусора как альтернативного источника энергии – в частности, соответствующий законопроект №4835 был зарегистрирован Верховной Радой еще в 2016 году, а последний раз соответствующие изменения в Закон Украины «Об альтернативных источниках энергии» рассматривались в апреле 2019 года в качестве поправок к законопроекту №8449-д. Этим законопроектом вводилось понятие «твердого возобновляемого топлива» как альтернативного источника энергии, произведенной из бытовых отходов, из которых извлечено ресурсоценные компоненты и опасные отходы.
Как видим из записи заседания, причиной непринятия данных поправок было несогласие народных депутатов с термином «восстановительный» топливо, поскольку по общему правилу характеристика восстанавливаемости применяется исключительно к природным ресурсам. Поэтому возможно после доработки предложенных положений и использованных терминов, можем надеяться на определение бытовых отходов, как альтернативного источника энергии, что позволит утилизационным предприятиям участвовать в аукционах по распределению квот поддержки и получать поддержку государства в производстве электрической энергии из альтернативных источников.
Краткие итоги
В общем, новые заводы, которые бы занимались энергетической утилизацией мусора, в Украине нужны. Регуляторные неопределенности, которые существуют сегодня в сфере обращения с отходами, можно преодолеть; ведется законотворческая работа, направленная на их устранение.
При разработке проекта важно тщательно исследовать порядок распоряжения бытовыми отходами на территории их поставщика, так как в каждой области и городе он будет разным. При оформлении сотрудничества с государственными органами, будущим инвесторам стоит рассмотреть инструмент государственно-частного партнерства – это позволит предусмотреть договорные обязательства сторон по поставкам мусор и уплаты проходной платы, если соответствующий тариф не установлен.
Хотя на сегодня бытовые отходы не являются альтернативным источником энергии, этот вопрос оживленно дискутируется в Верховной Раде, неоднократно рассматривался в составе нескольких законопроектов и последний раз был поднят совсем недавно. Мы можем надеяться на дальнейшие законодательные инициативы, которые предоставят возможность утилизационным предприятиям участвовать в аукционах и получать квоты поддержки государства.
Следовательно, строительство утилизационного завода в Украине возможно. Государство может повысить инвестиционную привлекательность таких проектов путем устранения регуляторных неопределенностей, внедрение надежного механизма сотрудничества между государственными органами и инвестором, и отнесение бытовых отходов альтернативных источников энергии.
При соавторстве Татьяны Ревуцкой, юриста ЮФ «Василь Кисиль и Партнеры»
Читайте также
