10 сентября 2019 года на утреннем пленарном заседании Верховная Рада Украины приняла за основу и в целом проект Закона об особой процедуре устранения Президента Украины с поста (импичмент).
В то же время сам законопроект был зарегистрирован Аппаратом Верховной Рады Украины 29 августа 2019. Таким образом, между регистрацией законопроекта и принятием закона прошло семь рабочих дней. Такая скорость обусловила немало вопросов, в том числе и по соблюдению регламентных процедур при принятии закона. В связи с этим, в данной статье предлагается рассмотреть вопрос быстрого принятия «Закона об импичменте»: были соблюдены при этом все регламентные процедуры и возможно ли вообще так быстро принимать законы. И если так, то почему же некоторые из них годами находятся в стенах Верховной Рады Украины?
Принять закон за семь рабочих дней — миссия выполнима?
Разобраться в том, возможно ли такое быстрое принятие законопроекта и как вообще принимаются законы, позволит нам анализ Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины». Поэтому начнем по хронологии событий.
29 августа 2019 года законопроект был зарегистрирован Аппаратом Верховной Рады Украины. Согласно ч. 1 ст. 93 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», зарегистрированный законопроект не позднее чем в пятидневный срок направляется Председателем Верховной Рады Украины в комитеты. На этот раз Дмитрий Разумков решил не затягивать со сдачей поручения и направил законопроект на рассмотрение в комитеты уже 30 августа 2019 года.
Следующей процедурой после направления законопроекта в комитеты является, собственно, его рассмотрение комитетами. В случае «Закона об импичменте» его должны были рассмотреть регламентный комитет, комитет по вопросам бюджета, комитет по вопросам антикоррупционной политики, комитет по вопросам интеграции Украины с ЕС, комитет по вопросам правовой политики и комитет по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства (который был определен как главный комитет).
Согласно ч. 3 ст. 93 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», главный комитет должен предварительно рассмотреть законопроект не позднее чем в 30-дневный срок. Другим же комитетам предоставляется 21 день для рассмотрения законопроекта. В то же время главный комитет рассмотрел указанный законопроект и предоставил заключение уже 6 сентября 2019 года. Пришло также заключение по этому законопроекту от бюджетного и антикоррупционного комитетов. После этого законопроект, условно говоря, был внесен в зал пленарных заседаний, и 10 сентября 2019 го за него проголосовали. В то же время другие комитеты, которым было также поручено рассмотрение этого законопроекта, свое заключение к нему сделать не успели. С этого, собственно, и начинаются вопросы.
Так неужели можно рассматривать законопроект на пленарном заседании в то время, когда не все комитеты предоставили свое заключение? Этот спор очень легко решает ч. 7 ст. 93 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины». В соответствии с нормой, содержащейся в данной части, если комитет, предметом рассмотрения которого является вопрос регламента, и другие комитеты не направили свои заключения в главный комитет в установленный срок, то главный комитет предварительно рассматривает законопроект без таких выводов. Таким образом, исходя из содержания данной нормы, главный комитет должен был дождаться окончания 21-дневного срока рассмотрения законопроекта другими комитетами, а потом направлять его дальше по процедуре. В то же время этого сделано не было.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 112 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», заключение, подготовленное главным комитетом к первому чтению законопроекта, заключения соответствующих комитетов и другие сопроводительные документы к нему предоставляются народным депутатам не позднее чем за семь дней до дня рассмотрения этого законопроекта на пленарном заседании Верховной Рады Украины. В то же время этот срок соблюден не был.
Проанализировав процедуру предварительного рассмотрения и рассмотрения в первом чтении, можно двигаться в зал пленарных заседаний Верховной Рады Украины, где именно и происходило голосования.
Хронология голосования:
- о рассмотрении законопроекту по сокращенной процедуре;
- о принятии законопроекту за основу;
- о признании законопроекту таким, что не требует доработки;
- о принятии законопроекту в целом.
В соответствии со ст. 114 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», по результатам рассмотрения законопроекта в первом чтении Верховная Рада Украины может принять решение о принятии законопроекта за основу с поручением главному комитету подготовить его ко второму чтению.
Поэтому законопроекты принимаются минимум в двух чтениях. Однако во время голосования за «Закон об импичменте» второго чтения не было, поскольку за него проголосовали в тот же ден в целом. Поэтому как такое может быть? Ответ на этот вопрос даст ч. 2 в. 114 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», согласно которой Верховная Рада после принятия законопроекта за основу может принять решение о принятии законопроекта в целом (при условии соблюдения требований ч. 4 ст. 102 настоящего Регламента).
Согласно ч. 4 ст. 102 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», по решению Верховной Рады допускается окончательное принятие законопроекта (кроме проектов кодексов и законопроектов, содержащих свыше 100 статей, пунктов) сразу после первого чтения, если (обязательным является соблюдение одновременно двух условий) :
1) законопроект признан таким, который не требует доработки;
2) не последовало замечаний по его содержанию от народных депутатов, других субъектов права законодательной инициативы, экспертного подразделения Аппарата Верховной Рады.
Первое условие Верховной Радой было соблюдено, что подтверждают результаты голосования. Возникает вопрос: а была ли соблюдена вторая составляющая условия голосования в целом сразу после первого чтения?
Перед тем как дать ответ на этот вопрос, следует вернуться во времени к 5 сентября 2019 года. Именно в этот день по результатам рассмотрения законопроекта Главное научно-экспертное управление Аппарата Верховной Рады Украины предоставило заключение, в котором выразило недостатки законопроекта и отметило, что он нуждается в доработке. Таким образом, замечания со стороны экспертного управления (как и со стороны депутатов) все же были.
Поэтому, предоставляя ответ на поставленный вопрос, можно отметить, что, действительно, второе обязательное условие голосования за законопроект в целом соблюдено не было.
Учитывая изложенное, возникает вполне логичный вопрос: если определенные нормы Регламента ни были соблюдены, то какие же последствия из этого возникают?
Согласно ч. 1 ст. 48 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», решения Верховной Рады могут быть отменены Верховной Радой до подписания соответствующего акта Верховной Рады Председателем Верховной Рады Украины.
Решение об отмене результатов голосования принимается большинством голосов народных депутатов от конституционного состава Верховной Рады после рассмотрения соответствующего проекта постановления в регламентном комитете.
Правом, предусмотренным ст. 48 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», на отмену решения Верховной Рады о принятии закона воспользовались народные депутаты из депутатской фракции политической партии «Европейская Солидарность», подав соответствующий проект постановления 11 сентября 2019. Данный проект зарегистрирован Аппаратом Верховной Рады Украины под номером 1012-П. Именно из-за наличия зарегистрированного постановления Председатель Верховной Рады Украины не может подписать закон до тех пор, пока проект постановления не будет рассмотрен Верховной Радой Украины (ч. 3 ст. 130 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины»).
В то же время дополнительно следует отметить, что для того чтобы отменить «Закон об импичменте», «за» должно проголосовать большинство народных депутатов от конституционного состава Верховной Рады — то есть 226 народных депутатов.
Можно ли отменить «Закон об импичменте» в Конституционном Суде Украины?
Согласно ч. 1 ст. 152 Конституции Украины, законы и другие акты по решению Конституционного Суда Украины признаются неконституционными полностью или в отдельной части, если они не соответствуют Конституции Украины или если была нарушена установленная Конституцией Украины процедура их рассмотрения, принятия или вступления в силу.
В Конституции Украины определены основные требования к конституционной процедуре рассмотрения, принятия закона и вступления его в силу (статьи 84, 91, 93, 94).
В то же время в 2000 году Конституционный Суд Украины выразил позицию, что неконституционным может быть признан тот правовой акт, по которому были нарушены процедурные требования, устанавливаемые Конституцией Украины, а не иными правовыми актами (Решение Суда от 12 июля 2000 года № 9-рп / 2000 ).
Поэтому закон может быть признан неконституционным лишь при условии, если не соблюдены конституционные процедуры, а не в случае несоблюдения отдельных процессуальных норм Регламента Верховной Рады Украины.
Кстати, в данном случае будет ссылка на ряд выводов судьи Конституционного Суда Украины Городовенко Виктора Валентиновича, изложенные в Отдельном мнении относительно Решения Конституционного Суда Украины по делу по конституционному представлению 57 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Закона Украины «Об основах государственной языковой политики». Виктор Валентинович в частности отметил, что игнорирование правил Регламента может привести к нарушению конституционной процедуры рассмотрения, принятия законов или вступления в силу, если это нивелирует реальное волеизъявление парламента как представительного органа и принятия им правовых решений.
Однако в целях предотвращения широкой трактовки нарушения конституционной процедуры рассмотрения, принятия закона и вступления его в силу в каждом случае Суд должен обосновать связь между несоблюдением правил Регламента и нарушением конкретных норм Конституции Украины, которыми определены требования к указанной процедуре, что заключается, в частности, в установлении того, каким образом эти правила вытекают из таких требований и обеспечивают их реализацию.
Может ли Верховный Суд отменить «Закон об импичменте»?
Согласно ч. 4 ст. 22 Кодекса административного судопроизводства Украины, Верховный Суд как суд первой инстанции считает подсудимыми дела по обжалованию актов, действий или бездеятельности Верховной Рады Украины.
В то же время, согласно п. 1 ч. 1 ст. 266 Кодекса административного судопроизводства Украины, Верховный Суд рассматривает дела о законности (кроме конституционности) постановлений Верховной Рады Украины.
Таким образом, Верховный Суд не рассматривает вопрос отмены законов, принятых Верховной Радой Украины.
Учитывая все вышеизложенное, вероятность наступления негативных правовых последствий относительно несоблюдения отдельных норм Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины» является совсем небольшой.
Решение Верховной Рады Украины является выражением воли парламента
Верховная Рада Украины осуществляет законодательную деятельность прежде всего для выражения воли народа Украины, а следовательно она должна обеспечивать достижение компромисса между различными социальными, политическими интересами, решение общественных конфликтов и становление политико-правового консенсуса в целом. В своем решении от 14 октября 2003 года № 16-рп/2003 Конституционный Суд Украины метко заметил, что принятие решений Верховной Радой Украины осуществляется исключительно на ее пленарных заседаниях и представляет собой процесс формирования и выражения воли парламента Украины; решение Верховной Рады Украины является результатом ее волеизъявления и принимаются на коллегиальной основе.
Учитывая указанное, дискуссионным в этом аспекте остается вопрос о том, а был ли достигнут компромисс и была ли выражена воля парламента во время принятия «Закона об импичменте», если все политические фракции, кроме фракции Политической партии «Слуг народа», не поддержали голосование за данный законопроект в целом? Правда, это уже вопрос политический, а не правовой.
Вместо выводов
С сегодняшнего дня и до тех пор, как принятый закон об особой процедуре устранения Президента Украины с поста (импичмент) не вступит в силу вопрос импичмента процедурно урегулирован главой 30 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины».
В то же время «Закон об импичменте» в основном составлен из тех норм, которые и так предусмотрены Регламентом Верховной Рады Украины. Поэтому происходит фактическое перемещение уже существующих норм Главы 30 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины» в Закон об особой процедуре устранения Президента Украины с поста (импичмент).
Кроме этого, новые положения, которыми наполнен Закон об особой процедуре устранения Президента Украины с поста (импичмент), имеют немало замечаний — в частности, со стороны Главного научно-экспертного управления Аппарата Верховной Рады Украины.
Таким образом, по результатам анализа «Закона об импичменте» сложно сделать вывод, что процедура существенно отличается от той, которя сейчас регламентирована главой 30 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины».
Основной преградой в процедуре импичмента как было, так и остается положение, закрепленное в ст. 111 Конституции Украины, согласно которому решение о смещении Президента Украины с поста в порядке импичмента принимается Верховной Радой Украины не менее чем тремя четвертями ее конституционного состава. То есть для завершения процедуры импичмента за это должны проголосовать 338 народных депутатов Украины. Пока же в Верховную Раду Украины избраны 422 народных депутата. А значит и реальность завершения процедуры импичмента (по крайней мере в теоретической плоскости) находится под большим вопросом.
Автор: Никита Жуков, юрист ЮФ «Василь Кисиль и Партнеры»